Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych

Projekt
ustawy
nie jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii
Europejskiej w rozumieniu art. 95a Regulaminu Sejmu.


Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Zbigniew Wrona































2


Warszawa, 30 października 2012 roku

BAS-WAPEiM-2793/12

Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Genowefa Tokarska), w wersji uwzględniającej
autopoprawkę

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32)
sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy

1.1 Projekt przewiduje dodanie art. 9a w ustawie z dnia 19 sierpnia
2011 r. o usługach płatniczych (Dz.U. Nr 199, poz. 1175 ze zm.). Zgodnie
z projektem:
 stawka opłaty interchange pobierana przy każdej transakcji dokonanej
przy użyciu karty płatniczej lub podobnego instrumentu płatniczego
nie może być wyższa niż 0,7 % wartości pojedynczej transakcji (ust. 1),
 zmiana wysokości opłaty interchange nie może być powiązana ze
wzrostem innych opłat i marż związanych z usługą płatniczą polegającą
na dokonywaniu transakcji przy użyciu karty płatniczej lub instrumentu
płatniczego, jak również wydawaniem karty i obsługą transakcji.
Wysokość opłaty nie może być uzależniona od miejsca wydania karty
(ust. 2),
 w przypadku, gdy stawka opłaty interchange nie odpowiada wartości
określonej w ust. 1 lub jej zmiana następuje w okolicznościach, o których
mowa w ust. 2, Komisja Nadzoru Finansowego ustala wysokość opłaty
w drodze decyzji administracyjnej wydanej w stosunku do dostawcy
usługi płatniczej pobierającego te opłaty (ust. 3).
 Minister finansów określa drogą rozporządzenia formę, zakres i termin
przekazywania przez uczestników transakcji płatniczych do Komisji
Nadzoru Finansowego informacji niezbędnych do określenia spełniania
warunków określonych w ust. 1-2 (ust. 4).
Projekt zakłada również dodanie do ustawy o usługach płatniczych
definicji legalnej opłaty interchange (projektowany art. 2 pkt 19a ustawy).

1.2 Analizując istotę projektu, należy mieć na uwadze iż problem opłat
interchange: (i) przynależy do specjalistycznej materii prawa kart płatniczych,
(ii) występuje na rynku polskim stosunkowo od niedawna, tj. od początku lat 90.
XX wieku, (iii) jest przedmiotem ożywionej dyskusji na całym świecie.
Problematyka ta wymaga zatem na wstępie dokładniejszego naświetlenia.
System kart płatniczych jest siecią powiązań organizacyjnych
i prawnych mającą na celu zapewnienie autoryzacji i rozliczeń transakcji
dokonywanych kartami płatniczymi. Systemy kart płatniczych prowadzone są
przez organizacje kart płatniczych. Systemy te dzielą się na czterostronne
i trójstronne. W skład systemu czterostronnego wchodzą: (i) bank - wydawca
karty płatniczej; (ii) bank rozliczający transakcje kartami płatniczymi;
(iii) posiadacz karty płatniczej oraz (iv) akceptant karty płatniczej. W systemie
trójstronnym role (i) oraz (ii) są skupione w jednym podmiocie (właścicielu
systemu). Do
systemów czterostronnych należą Visa i MasterCard, zaś
do trójstronnych np. Diners Club i American Express. W konsekwencji, karty
płatnicze wyznaczają niejako dwa odrębne rynki; pierwszym rynkiem jest rynek
kart płatniczych, na którym spotykają się posiadacz karty z wydawcą; drugim
rynkiem jest rynek usług autoryzacyjno-rozliczeniowych, na którym spotykają
się agent rozliczeniowy z akceptantem.
Opłata interchange w praktyce organizacji kart płatniczych stanowi
prowizję wypłacaną przez agenta rozliczeniowego na rzecz wydawcy karty
płatniczej od każdej bezgotówkowej transakcji realizowanej przy jej użyciu.
Występuje ona w systemach czterostronnych. Podstawą prawną ustalania opłat
interchange są regulaminy organizacji płatniczych. Opłatę interchange należy
odróżnić od opłaty akceptanta (ang. merchant discount fee), czyli opłaty
ponoszonej przez akceptanta na rzecz agenta rozliczeniowego z tytułu usługi
autoryzacji transakcji. Zasadniczym elementem opłaty akceptanta jest opłata
interchange; w transakcjach terminalowych w Polsce według danych na 2010 r.
jej udział w opłacie akceptanta wynosił 84,9% i wykazywał tendencję
wzrostową. Pozostałymi elementami opłat akceptanta jest opłata na rzecz
organizacji płatniczych (ang. assessment fee) oraz marża agenta
rozliczeniowego.
Poza opłatą akceptanta akceptanci obciążani są przez agentów
rozliczeniowych opłatami za dzierżawę i obsługę serwisową terminali

1 por. R. Kaszubski, Ł. Obzejta, Karty płatnicze w Polsce, Warszawa 2012, str. 42
2 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 375

2
płatniczych; ponoszą oni także koszty autoryzacyjnego połączenia
telekomunikacyjnego z serwerem agenta.


1.3 Krajowe stawki opłat interchange w Polsce – zarówno w ramach
systemu Visa, jak i MasterCard – należą do najwyższych w Unii Europejskiej.
Przykładowo, jeśli chodzi o stawki tych opłat w ujęciu procentowym
dla
transakcji typu EMV Chip dla kart debetowych Visa wydawanych
dla klientów indywidualnych, według danych z września 2011 r., jest to poziom
najwyższy w Unii (1,60 %), podczas gdy unijna średnia wynosi 0,72 %
(najniższą wartość odnotowano w Finlandii – 0,19%; dla porównania: Węgry –
0,21%, Słowacja – 0,70%, Czechy – 1,00 %).
W dokumentach Narodowego Banku Polskiego wskazuje się iż trudno
znaleźć uzasadnienie dla tak wysokich stawek opłat interchange w Polsce.
Prognozuje się również negatywne konsekwencje braku obniżenia tych opłat.
Może on doprowadzić do silnej presji na ustawowe dopuszczenie opłaty
dodatkowej typu surcharge, pobieranej przez sprzedawców od klientów
dokonujących płatności kart , jako rekompensatę za wysokie opłaty ponoszone
na rzecz agentów rozliczeniowych. Można oczekiwać również dalszego spadku
tempa wzrostu sieci akceptacji. NBP deklaruje iż dołoży wszelkich starań, aby
nie dopuścić do zahamowania rozwoju obrotu bezgotówkowego w Polsce,
ale jeśli uzna, iż nader wysoka w Polsce opłata interchange zagraża dalszemu
rozwojowi rynku kart płatniczych, to nie będzie powstrzymywał inicjatyw
o charakterze regulacyjnym w tym zakresie.
Działania regulacyjne odnoszące się do wysokości opłaty interchange
miały miejsce w wielu państwach świata. Wśród państw Unii Europejskiej
do najszerzej komentowanych działań należą regulacje hiszpańska i węgierska.
W przypadku Węgier, ograniczenie wysokości opłat akceptanta przez pewien
czas (od maja do grudnia 2010 r.) miało charakter ustawowy. Należy jednak
dodać, iż obecnie nie występują w Unii Europejskiej regulacje ustawowe
w zakresie opłaty interchange, a problemy dotyczące wysokości tej opłaty
są raczej rozwiązywane albo poprzez decyzje krajowych urzędów ochrony

3 Analiza funkcjonowania opłaty interchange w transakcjach bezgotówkowych na rynku polskim – dokument
opracowany przez Departament Systemu Płatniczego Narodowego Banku Polskiego, Warszawa, styczeń 2012 r.,
dostępny na stronie internetowej http://www.nbp.gov.pl/home.aspx?f=/systemplatniczy/obrot_bezgotowkowy/
obrot_bezgotowkowy.html, str. 43, 45, 66; R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 110, 112, 114
4 Analiza funkcjonowania…, str. 52-60
5 Analiza funkcjonowania…, str. 62
6 Analiza funkcjonowania…, str. 100-101
7 Analiza funkcjonowania…, str. 83 i n.
8 sekcja 35(3) węgierskiej ustawy LXXXV z 2009 r. o prowizji w usługach płatniczych; zob. É. Keszy-Harmath,
G. Kóczán−Surd Kováts, B. Martinovic, K. Takács, The role of the interchange fee in card payment systems.
MNB Occasional Papers 96, styczeń 2012 r., str. 71-72; opracowanie dostępne na stronie internetowej
http://english.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/ENMNB/Kiadvanyok/mnben_muhelytanulmanyok/ OP96_EN.pdf

3
konkurencji i
konsumentów, porozumienia, albo jednostronne decyzje
organizacji kartowych.
W trakcie prac nad ustawą o usługach płatniczych w 2011 r. zarówno
Ministerstwo Finansów, jak i NBP stały na stanowisku, iż rozwiązaniem kwestii
wysokości opłaty interchange powinno być porozumienie rynkowe. Konkretne
propozycje w tym zakresie zostały przedstawione w dokumencie pt. Program
redukcji opłat kartowych w Polsce opracowanym w marcu 2012 roku przez
Zespół Roboczy ds. Opłaty Interchange przy Radzie ds. Systemu Płatniczego
(Rada działa jako organ opiniodawczo-doradczy przy Zarządzie NBP).
Jak wynika z komunikatu Rady z 29 czerwca 2012 r., mimo nieprzyjęcia
propozycji w formie wielostronnych porozumień, Rada nie traci nadziei
na osiągnięcie kompromisowego rozwiązania. Wskazuje jednak, iż w razie
nie zawarcia kompromisu rynkowego w zakresie obniżenia opłat interchange
na rynku polskim w drodze nieregulacyjnej będzie rekomendować realizację
tych obniżek w formie regulacji ustawowej.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy

2.1 Analizując stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej
przedmiotem projektu ustawy należy przywołać:
 dyrektywę w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego
(2.2),
 traktatowe zasady swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia
usług (2.3),
 przesłanki pozwalające (w drodze wyjątku) na ograniczenie powyższych
swobód przez państwa członkowskie (2.4),
 orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące cen regulowanych
w odniesieniu do wskazanych wyżej swobód rynkowych (2.5).

2.2 Projekt ustawy dotyczy materii, która została uregulowana
w dyrektywie 2007/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 listopada
2007 roku w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego
zmieniającej dyrektywy 97/7/WE, 2002/65/WE, 2005/60/WE i 2006/48/WE
i uchylającej dyrektywę 97/5/WE (Dz. Urz. UE L 319 z 5.12.2007 r., str. 1,
dalej: dyrektywa w sprawie usług płatniczych).
Dyrektywa
wprowadziła m.in.:
 jednolity katalog dostawców usług płatniczych,

9 Program redukcji opłat kartowych w Polsce – opracowanie Zespołu Roboczego ds. Opłaty Interchange przy
Radzie ds. Systemu Płatniczego, Warszawa, marzec 2012 r., dostępny na stronie internetowej
http://www.nbp.gov.pl/systemplatniczy/obrot_bezgotowkowy/redukcja_oplat.pdf , str. 29
10 zob. Program redukcji… oraz komunikat z posiedzenia Rady ds. Systemu Płatniczego w dniu 29 czerwca
2012 r., dostępny na stronie internetowej http://www.nbp.gov.pl/aktualnosci/wiadomosci_2012/dsp_2012_06
_29.pdf
11 zwanej także PSD (Directive on Payment Services)

4