Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych

ich odpowiedniości uwzględnić te same kryteria, które wskazał Trybunał
w sprawie Hartlauer.

Trzy pierwsze z przywołanych wyżej warunków zostały sformułowane
w taki sposób, iż ich ocena przez Komisję Nadzoru Finansowego będzie
w
wysokim stopniu uznaniowa. Jeśli KNF stwierdzi w postepowaniu
administracyjnym, iż opłata interchange zastosowana między stronami nie
oparła się na przejrzystych kryteriach, to zakwestionowanie takiej oceny KNF
przez strony będzie niezwykle trudne. Podobnie będzie, jeśli KNF stwierdzi,
iż zastosowana opłata nie uwzględnia potrzeb rozwoju rynku usług płatniczych
lub nie uwzględnia zabezpieczenia praw konsumentów. Mielibyśmy
do
czynienia z uznaniowością władz krajowych w wydawaniu pozwoleń
administracyjnych, którą – w zakresie ograniczania swobód rynkowych –
napiętnował Trybunał w sprawie Hartlauer.
Odesłanie do klauzul generalnych, takich jak np. rażąco niski czy
poważne niedostateczne zatrudnienie, jest jednym z trzech przejawów uznania
opisywanym w doktrynie prawa europejskiego. Należy przy tym podkreślić,
iż w prawie Unii pojęcie uznaniowości rozumiane jest szeroko, jako każdy
sposób przyznawania przez ustawę organowi stosującemu prawo elastyczności,
pozostawiania mu w pewnym zakresie luzu decyzyjnego, zarówno w sposób
zamierzony, jak i niezamierzony.
Reasumując, projektowane art. 9a ust. 1 i ust. 3 ustawy o usługach
płatniczych nie są właściwe (odpowiednie) do zapewnienia realizacji celu,
jakim jest ochrona konsumentów, w
zakresie, w jakim przewidują
uprawnienie Komisji Nadzoru Finansowego do ustalania wysokości opłaty
interchange w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w stosunku do
dostawcy usługi płatniczej, w oparciu o uznaniowe kryteria
(a) przejrzystości, (b) potrzeby rozwoju rynku usług płatniczych oraz
(c) zabezpieczenia praw konsumentów. W tym zakresie projektowane
ograniczenie swobód rynkowych stanowi niedopuszczalne naruszenie prawa
Unii Europejskiej.

(ad iv) Czwarta przesłanka wprowadza wymóg, by środki mające
zmierzać do osiągnięcia celu nie mogły wychodzić poza to, co jest konieczne
do jego osiągnięcia. Chodzi zatem o sytuację, w której osiągnięcie tych celów
środkami mniej restrykcyjnymi nie byłoby możliwe.
Powołane w pkt 1.3 fakty świadczą o tym, iż władze Rzeczpospolitej
Polskiej próbowały osiągnąć cel w postaci obniżenia kosztów transakcji kartami
płatniczymi w sposób mniej restrykcyjny niż przez ustawową regulację,
tj. w drodze porozumienia. Do tego porozumienia jednakże nie doszło wskutek
odmowy zawarcia przez część podmiotów. Można zatem przyjąć, iż co do

52 zob. P. Craig, EU Administrative Law, Oxford University Press 2012, str. 404 oraz wyr. TS z dnia 17 września
1980 r. w sprawie Philip Morris Holand BV, C-730/79
53 zob. M. Jaśkowska, System prawa administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa
2010, str. 292
54 zob. orzeczenie cytowane w przyp. 37

16
zasady ustawowa regulacja opłat związanych z transakcjami za pomocą kart
płatniczych nie wychodzi poza to, co jest konieczne do założonego celu.

Wątpliwości budzi jednakże przywoływany już art. 9a ust. 1
projektowanej ustawy. Jak wskazano wyżej, przepis ten wskazuje, iż wysokość
opłaty interchange musi spełnić następujące warunki:
 oparcie stawki opłaty o przejrzyste kryteria,
 uwzględnienie potrzeb rozwoju rynku usług płatniczych,
 uwzględnienie zabezpieczenia praw konsumentów,
 nieprzekraczanie maksymalnej wartości określonej jako 0,7 % wartości
pojedynczej transakcji.

Pierwsze trzy warunki są klauzulami generalnymi, gdyż określenie ich
normatywnej treści de facto należałoby do podmiotów stosujących prawo.
Kierowanie się nimi przez KNF w wydawaniu decyzji administracyjnych
prowadzi, jak wykazano wyżej, do konkluzji o uznaniowości tych decyzji.
Natomiast konieczność uwzględniania ich przez uczestników systemu kart
płatniczych wiąże się dla nich z istotnym ryzykiem i prowadzi do niepewności
ich sytuacji prawnej. Przykładowo, można sobie wyobrazić sytuację, w której
opłata interchange została określona w umowie stron na poziomie 0,5 %
wartości transakcji, a następnie uznano by (np. w postępowaniu sądowym lub
administracyjnym), iż w dalszym ciągu jest to wartość nie uwzględniająca
potrzeb rozwoju rynku usług płatniczych. Mogłoby to stanowić podstawę do
zarzutu, iż usługodawca dopuścił się naruszenia ustawy. Nadto, w tej sytuacji
mogłaby zostać ustalona w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3).

Ryzyko takie nie wystąpiłoby, gdyby górna wartość opłaty interchange
została wyrażona przez samego ustawodawcę za pomocą konkretnej wartości
procentowej lub kwotowej. Natomiast nałożenie na dostawców usług
płatniczych obowiązku stosowania opłat interchange uwzględniających
wieloznaczne kryteria (a) przejrzystości, (b) potrzeby rozwoju rynku usług
płatniczych oraz (c) zabezpieczenia praw konsumentów, obciąża strony ponad
rzeczywistą potrzebę i wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia
celu unormowania. W tym zakresie ograniczenie swobód rynkowych stanowi
niedopuszczalne naruszenie prawa Unii.


3.3. Osobne zastrzeżenia budzą zawarte w projekcie zwroty nieostre.
Odnosi się to w pierwszym rzędzie do samej opłaty interchange, której definicji
projekt nie zawiera. Co prawda, pojęcie to występuje również w obrocie
gospodarczym i wykładając go można odwoływać się do praktyki rynkowej i do
literatury przedmiotu. Jednakże należy zwrócić uwagę, iż istnieją przypadki,
w których – wbrew praktyce opisanej w pkt 1.2 powyżej - opłata interchange
jest pobierana nie przez wydawcę karty od agenta rozliczeniowego, ale przez

17
agenta rozliczeniowego od wydawcy karty. Również pojęcie podobnego
instrumentu płatniczego może w praktyce okazać się nieostre i wymagające
dokonania wykładni na drodze sądowej.
Nieostrość tych pojęć ma tym większe znaczenie, że stanowią one
o
istocie projektu, wyznaczając obowiązki podmiotów uczestniczących
w systemie kart płatniczych. Nieostrość ta może być źródłem niepewności co do
treści obowiązującego prawa.
Pewność prawa jest jedną z zasad ogólnych uznawanych przez prawo
Unii. I chociaż sama niepewność prawa krajowego nie czyni go automatycznie
niezgodnym z prawem Unii, to jednak nie można zapominać, że zawarte
w projekcie ograniczenia swobód rynkowych są co do zasady niezgodne z tym
prawem, stąd też projekt podlega szczególnie wnikliwej ocenie. Zgodnie
z powołaną wyżej zasadą, jeśli przy ocenie projektowanej normy pojawi się
wątpliwość czy mamy do czynienia z przesłanką pozwalającą na ograniczenie
danej swobody, czy nie, należy przyjąć iż taka przesłanka nie występuje, sama
zaś norma jest niezgodna z prawem Unii.
Reasumując należy uznać, iż projekt w zakresie, w jakim nie definiuje
pojęć opłaty interchange, oraz podobnego instrumentu płatniczego,
jednocześnie wykorzystując te pojęcia do ustawowego uregulowania
niektórych obowiązków uczestników systemu kart płatniczych, stanowi
niedopuszczalne ograniczenie swobód rynkowych i jest niezgodny z prawem
Unii Europejskiej.

4. Konkluzja
Przedmiot projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych
jest objęty prawem Unii Europejskiej.
Projekt ustawy jest niezgodny z art. 49 TfUE oraz art. 56 TfUE
w zakresie, w jakim:
 nie definiuje pojęć opłaty interchange oraz podobnego instrumentu
płatniczego, jednocześnie wykorzystując te pojęcia do ustawowego
uregulowania niektórych obowiązków uczestników systemu kart
płatniczych (pkt 3.3 opinii),
 nakłada na dostawców usług płatniczych obowiązek stosowania opłat
interchange uwzględniających wieloznaczne kryteria (a) przejrzystości,
(b) potrzeby rozwoju rynku usług płatniczych oraz (c) zabezpieczenia
praw konsumentów (pkt 3.2.iv opinii),
 przewiduje uprawnienie Komisji Nadzoru Finansowego do ustalania
wysokości opłaty interchange w drodze decyzji administracyjnej,
wydanej w stosunku do dostawcy usługi płatniczej, w oparciu

55 na możliwość taką wskazują R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 110 z powołaniem się na: J. Vickers,
Public Policy and the invisible price: competition law, regulation and the interchange fee, naj 2005 r., str. 2,
opracowanie dostępne na stronie www.oft.gov.uk
56 zob. wyr. TS z 13 stycznia 2004 r. w sprawie Kühne, C-453/00, pkt 24.

18
o uznaniowe kryteria (a) przejrzystości, (b) potrzeby rozwoju rynku usług
płatniczych oraz (c) zabezpieczenia praw konsumentów (pkt 3.2.iii opinii).



Dyrektor
Biura Analiz Sejmowych

Zbigniew Wrona



19


Warszawa, 4 września 2012 roku

BAS-WAPEiM-1826/12


Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej




Opinia
w sprawie stwierdzenia, czy poselski projekt ustawy o zmianie ustawy
o usługach płatniczych (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Genowefa
Tokarska) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej

Projekt przewiduje dodanie art. 9a w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r.
o usługach płatniczych (Dz.U. Nr 199, poz. 1175 ze zm.). Zgodnie z projektem:
 stawka opłaty interchange pobierana przy każdej transakcji dokonanej
przy użyciu karty płatniczej lub podobnego instrumentu płatniczego
powinna być ustalana w oparciu o przejrzyste kryteria z uwzględnieniem
potrzeb rozwoju rynku usług płatniczych i zabezpieczenia praw
konsumentów. Opłata interchange nie może być wyższa niż 0,7 %
wartości pojedynczej transakcji (ust. 1),
 zmiana wysokości opłaty, o której mowa w ust. 1, nie może być
powiązana ze wzrostem innych opłat i marż związanych z usługą
płatniczą polegającą na dokonywaniu transakcji przy użyciu karty
płatniczej lub podobnego instrumentu płatniczego, jak również
wydawaniem karty i obsługą transakcji. Wysokość transakcji nie może
być uzależniona od miejsca wydania karty (ust. 2),
 w przypadku, gdy stawka opłaty interchange nie odpowiada kryteriom
określonym w ust. 1 lub jej zmiana następuje w okolicznościach,
o których mowa w ust. 2, Komisja Nadzoru Finansowego może ustalić
wysokość opłaty w drodze decyzji administracyjnej wydanej w stosunku
do dostawcy usługi płatniczej pobierającemu te opłaty (ust. 3).
Przedmiot projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych
jest objęty prawem Unii Europejskiej. Projekt ustawy jest częściowo niezgodny
z art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) oraz art. 56
TfUE.