Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych i niektórych innych ustaw

Uzasadnienie


Nowy system emerytalny oparty jest o zasadę zdefiniowanej składki.
Istotną częścią nowego systemu emerytalnego jest jego komponent kapitałowy.
W fazie akumulacji fundamentalną rolę odgrywają w nim otwarte fundusze
emerytalne. Podmioty te zarządzane są przez podmioty prywatne.

Niestety doszło do znaczącej koncentracji rynku OFE. W efekcie
ograniczeniu uległa konkurencja wynikami inwestycyjnymi oraz praktycznie
zanikła występująca w pierwszym okresie funkcjonowania systemu konkurencja
cenowa. Prowadzi to do ryzyka znaczącego ograniczenia poziomu świadczeń z
nowego systemu.

Kluczowe dla obecnych członków OFE jest jakie środki uda im się
zgromadzić na emeryturę kapitałową w OFE. Na wysokość tych aktywów
istotny wpływ ma efektywność inwestycji OFE oraz koszty ponoszone przez
członków OFE. W celu zwiększenia efektywności inwestycji OFE
projektodawcy proponują zahamowanie procesu tzw. konsolidacji OFE, która
ogranicza w istotny sposób konkurencję między OFE. Skutkuje to
ograniczeniem konkurencji wynikami inwestycyjnymi oraz zanikiem
konkurencji cenowej, co wymusza na państwie administracyjną ingerencję w
wysokość opłat. W wyniku procesu tzw. konsolidacji liczba podmiotów, które
powinny konkurować na rynku OFE spadła z 21 do 15, a po wykonaniu decyzji
KNF z 9 maja 2008 r. spadnie do 14. Dalsze zmniejszanie liczby podmiotów
obecnych na rynku prowadzić będzie do naturalnego tworzenia oligopolu i
wpłynie negatywnie na wysokość przyszłych emerytur. W celu zapobieżeniu
tym skutkom proponowane jest wprowadzenie zmian w ustawie o organizacji i
funkcjonowaniu funduszy emerytalnych ograniczających możliwość połączeń
do rynku pracowniczych funduszy emerytalnych, który jest dobrowolny i
istnieje możliwość oszczędzania także z wykorzystaniem innych form
pracowniczych programów emerytalnych.

Wg danych KNF w I kwartale 2008 r. zysk powszechnych towarzystw
emerytalnych wyniósł 197 147 947, 16 PLN, mimo, że stopy zwrotu osiągane
przez OFE były ujemne (wg danych KNF średnia ważona wartość jednostki
rozrachunkowej OFE w I kwartale 2008 r. spadła z 28,55 PLN do 27,22, czyli o
1,33 PLN, co oznacza spadek o ok. 4,7 %). Przychody z tytułu opłat za
zarządzanie wyniosły wg tych danych w tym okresie 148 173 571, 17 PLN, a z
tytułu opłaty od składki 299 261 909, 84. W kolejnych okresach rola opłat za
zarządzanie wraz ze wzrostem aktywów OFE będzie rosła i stanowiła coraz
wyższy koszt ponoszony przez członków OFE i ograniczający wysokość ich
przyszłych świadczeń.

Zauważalny jest wyraźny zanik konkurencji cenowej na rynku OFE. Po
wprowadzeniu w 2003 r. maksymalnego poziomu prowizji od składki,
wszystkie podmioty poza jednym, ustaliły pobierane przez siebie prowizje na
maksymalnym poziomie. Jednocześnie OFE podjęły działania w celu
zaprzestania konkurencji cenowej w zakresie opłat za zarządzanie. Te podmioty,
których poziom aktywów zbliżał się do poziomu, w którym znaczenie zaczynał
odgrywać zapisany w statucie OFE limit kwotowy podjęły próby zniesienia tego
ograniczenia.

W efekcie wysoka koncentracja rynku OFE, proces tzw. konsolidacji
oraz zanik konkurencji cenowej i wynikami inwestycyjnymi wymusza
kontynuację rozpoczętych w 2003 działań mających na celu administracyjną
ingerencję w poziom opłat pobieranych przez OFE. Stąd projekt zawiera, oprócz
zmian w przepisach dotyczących tzw. konsolidacji funduszy emerytalnych także
propozycje dalszego ograniczenia poziomu opłat pobieranych przez OFE,
zarówno od składki, jak i od aktywów, zwłaszcza, że ta ostatnia opłata ma
istotne znacznie dla poziomu przyszłych emerytur.

Stąd troska o to by koszty zarządzania kapitałem przyszłych emerytów
maksymalnie uwolnić od obciążeń za zarządzanie tym bardziej, że tak znacznej
ewolucji uległy parametry ekonomiczne i gospodarcze otoczenia. Wiemy także
jakie kapitalne znaczenie dla wartości pieniądza w czasie ma obciążenie
wpłacanych kwot opłatą za zarządzanie zwłaszcza na początku okresu.

Zmiany dotyczą także kwestii kwotowych limitów poziomu opłat
zawartych w statutach OFE w oparciu o przepisy obowiązujące przed wejściem
z życie zmian wprowadzonych w 2003 r. Rezygnacja z możliwości wyrażenia
przez organ nadzoru zgody na podwyższenie wysokości kwot opłat za
zarządzanie określonych w statutach OFE przed wejściem zmian w ustawie o
organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych zawartych w ustawie z
dnia 27 sierpnia 2003 r. ma na celu ochronę praw nabytych przez ówczesnych
członków OFE. Rozwój rynku oraz dane finansowe powszechnych towarzystw
emerytalnych wskazują, że brak konkurencji opłatami przez OFE wymusza
głębszą ingerencję administracyjną. Jednocześnie nie zachodzą przesłanki, w
których zapewnienie konkurencji pomiędzy otwartymi funduszami oraz interes
członków OFE wymagałyby podwyższenia limitów opłat pobieranych przez
OFE na rzecz PTE. Wręcz przeciwnie zachodzą przesłanki uzasadniające dalsze
obniżanie opłat pobieranych przez OFE na rzecz PTE, czego wyrazem są także
inne propozycje zawarte w niniejszym projekcie. Powyższe zmiany spójne są z
propozycją administracyjnego ograniczenia poziomu opłat pobieranych przez
OFE.

Proponowane przez wnioskodawców zmiany oparte są na przekonaniu, że
kluczowa dla wysokości przyszłych emerytur jest konkurencja na rynku OFE,
która prowadzić powinna do konkurencji wynikami inwestycyjnymi oraz
poziomem opłat. W tym celu niezbędne jest stymulowanie konkurencji m.in.
poprzez zapobieżenie dalszej koncentracji rynku w wyniku tzw. konsolidacji
tego rynku. Pozwoli to podmiotom rynkowym skoncentrowanie się na
pozyskiwaniu nowych członków w oparciu o wyniki inwestycyjne i niskie
koszty.

Jednak na obecnym etapie rozwoju rynku niezbędna jest także, ze
względu na wcześniej wskazane czynniki, ingerencja administracyjna w poziom
opłat pobieranych od członków OFE. W ocenie wnioskodawców nawet po
wejściu życie proponowanych w projekcie obniżek poziomu opłat powszechne
towarzystwa emerytalne będą generować zyski dla swoich akcjonariuszy, jednak
część środków, które dotychczas ich finansowały będzie mogła być
wykorzystana na zapewnienie wyższego poziomu świadczeń emerytalnych,
gdyż zasili aktywa OFE.

Na różnice w wysokości zgromadzonego kapitału w stosunku do
dokonywanych przez uczestników II filara wpłat wpływ mają stopy zwrotu z
zarządzania aktywami przez poszczególne OFE, ale również pobierane prowizje
od wpłat i opłaty od aktywów zresztą coraz większych wynoszących na koniec
2007r. ponad 140 mld PLN.

Istotnym czynnikiem, który powinien być wzięty pod uwagę przy
rozważaniu kwestii objętych proponowanymi zmianami jest fakt, że rynek OFE
jest częścią systemu zabezpieczenia społecznego, objętego gwarancjami Skarbu
Państwa (m.in. w ramach systemu minimalnej gwarantowanej stopy zwrotu oraz
w związku z konstrukcją emerytury minimalnej), o obowiązkowym
uczestnictwie, braku substytów (w tym braku możliwości wycofania środków z
systemu) oraz możliwością pozyskania części członków w procesie losowania,
jeżeli nie dokonają oni samodzielnego wyboru OFE. Do tego istnieją silne
bariery wejścia na ten rynek – po roku 1999, kiedy system wystartował nie
utworzono żadnego nowego OFE, a ich liczba konsekwentnie malała i z
pierwotnych 21 OFE swoją działalność kontynuuje jedynie 15, a wkrótce ta
liczba ulegnie dalszemu ograniczeniu jedynie do 14 podmiotów. Jest to zupełnie
inna sytuacja, niż na rynku funduszy inwestycyjnych, gdzie towarzystwa
funduszy inwestycyjnych muszą konkurować między sobą o środki klientów
oraz z innymi substytucyjnymi produktami. W efekcie na rynku TFI można
zaobserwować zachowania wskazujące na konkurencję cenową, choć
skomplikowany system opłat pozwala także tym podmiotom ją ograniczać.

W ocenie wnioskodawców proponowana regulacja zgodna jest z
interesem społecznym i oczekiwaniami obywateli, którzy zaufali nowemu
systemowi emerytalnemu i oczekują jak najwyższych świadczeń. Inicjatywa,
mająca na celu podwyższenie poziomu świadczeń (zwiększenie stóp zwrotu
dzięki stymulacji konkurencji wskutek wyłączenia możliwości rozwoju poprzez
przejmowanie innych podmiotów oraz ograniczeniu poziomu opłaty za
zarządzanie, a także zwiększenie poziomu inwestowanego kapitału, poprzez
ograniczenie poziomu prowizji od składki) nie jest także sprzeczna z
działaniami mającymi na celu dokończenie reformy emerytalnej, do którego
niezbędne jest uchwalenie ustaw regulujących wypłaty emerytur kapitałowych
oraz kwestie przywilejów emerytalnych i ich finansowania.

Przy obecnym stanie rzeczy Polacy nadal podchodzą do reformy
emerytalnej w sposób nieufny. Większość z nich obawia się, że środki dostępne
z tego systemu po przejściu na emeryturę nie wystarczą na godziwe
funkcjonowanie. Już w przyszłym roku ponad 2.5 tysiąca kobiet uzyska prawo
do emerytury z nowego systemu emerytalnego. Wreszcie będzie tak zwana
pierwsza odsłona rzeczywistych możliwości i dokonań oby wypadła korzystnie
i by nie wzbudziła niepokoju milionów przyszłych emerytów.

W ocenie wnioskodawców projektowane zmiany sprzyjać będą także
rozwojowi rynku kapitałowego i gospodarki w Polsce poprzez zwiększenie
konkurencji między OFE i ograniczenie ryzyka dalszej koncentracji decyzji
inwestycyjnych, a także zwiększenie puli środków inwestowanych przez OFE.

Projekt dotyczy materii nie regulowanej przez prawo Unii Europejskiej.

Warszawa, dnia 29 maja 2008 r.
BAS-WAEM-1407/08
Pan
Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej




Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych i niektórych innych ustaw (przedstawiciel wnioskodawców:
poseł Wiesław Janczyk)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2002 r., Nr 23,
poz. 398, ze zmianami) sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt przewiduje zmianę przepisów: art. 64 ust. 5, art. 67, art. 68, art.
69 ust. 1, art. 70, art. 71 ust. 2, art. 136 ust. 2a i skreślenie artykułu 66 w ustawie
z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych (Dz. U. z 2004 Nr 159, poz. 1667, ze zmianami) oraz zmianę
artykułu 6 i skreślenie artykułu 7 w ustawie z dnia 27 sierpnia 2003 r. o zmianie
ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 170, poz. 1651). Zmiany przewidują przede wszystkim
ograniczenie połączeń funduszy emerytalnych oraz zmniejszenie opłat
pobieranych przez otwarte fundusze emerytalne, zarówno od składki jak i od
aktywów.
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Prawo Unii Europejskiej nie zawiera przepisów regulujących
zagadnienia będące przedmiotem projektu ustawy.