Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych i niektórych innych ustaw

obowiązującym przed dniem 15 października 2003 r., pobieranej od składek dotychczasowych
członków otwartych funduszy nie może zostać podwyższona. Ponieważ przed dniem
15 października 2003 r. wzmiankowany art. 134 ustawy nie przewidywał limitu opłaty
pobieranej od składek, trudno ustalić intencję, która przyświecała autorowi przy formułowaniu
takiego przepisu (również w uzasadnieniu nie znalazł się żaden komentarz).
Ponadto zgodnie z propozycją wyrażoną w art. 4 ust. 3 projektu wobec osób, które
w dniu wejścia w życie projektu będą członkiem otwartego funduszu emerytalnego opłata od
składek będzie mogła być różnicowana (czyli w szczególności wyższa, niż w przypadku
nowych członków otwartych funduszy emerytalnych).

W ocenie projektodawców doszło do znaczącej koncentracji rynku otwartych funduszy
emerytalnych. W efekcie ograniczona została konkurencja wynikami inwestycyjnymi oraz
praktycznie zanikła występująca w pierwszym okresie funkcjonowania systemu konkurencja
cenowa. Prowadzi to, zdaniem projektodawców, do ryzyka znaczącego ograniczenia poziomu
świadczeń z nowego systemu.
Ponieważ kluczowe dla obecnych członków OFE jest, jakie środki uda im się
zgromadzić na emeryturę kapitałową, a na ich wysokość istotny wpływ ma efektywność
inwestycji OFE oraz koszty ponoszone przez członków OFE, to w celu zwiększenia
efektywności inwestycji OFE projektodawcy proponują zahamowanie procesu tzw.
konsolidacji OFE, która ich zdaniem ogranicza w istotny sposób konkurencję między OFE.
Skutkuje to ograniczeniem konkurencji wynikami inwestycyjnymi oraz zanikiem konkurencji
cenowej, co wymusza na państwie administracyjną ingerencję w wysokość opłat.
Projektodawcy odnosząc się do konkurencji cenowej na rynku zauważają jej wyraźny
zanik. Po wprowadzeniu w 2003 r. maksymalnego poziomu prowizji od składki, wszystkie
podmioty poza jednym, ustaliły pobierane przez siebie prowizje od nowych członków OFE
na maksymalnym poziomie. Jednocześnie OFE podjęły działania w celu zaprzestania
konkurencji cenowej w zakresie opłat za zarządzanie. Te podmioty, których poziom aktywów
zbliżał się do poziomu, w którym znaczenie zaczynał odgrywać zapisany w statucie OFE limit
kwotowy, podjęły próby zniesienia tego ograniczenia.
Projektodawcy uznają za konieczną kontynuację administracyjnej ingerencji w poziom
opłat pobieranych przez OFE, uzasadniając ją wysoką koncentracją rynku OFE, procesem tzw.
konsolidacji oraz zanikiem konkurencji cenowej i wynikami inwestycyjnymi.

5
W ocenie wnioskodawców projekt jest wyrazem ich troski o to, by koszty zarządzania
kapitałem przyszłych emerytów maksymalnie uwolnić od obciążeń za zarządzanie, tym
bardziej, że tak znacznej ewolucji uległy parametry ekonomiczne i gospodarcze otoczenia.
***
Otwarte fundusze emerytalne są odrębnymi podmiotami, posiadającymi osobowość
prawną. Są jednak tworzone, zarządzane i reprezentowane w stosunkach z osobami trzecimi
przez PTE - podmioty prywatne działające w formie spółek akcyjnych. Zarówno OFE,
jak i zarządzające nimi PTE, podlegają nadzorowi państwa - właściwym organem nadzoru jest
Komisja Nadzoru Finansowego. Oceniając zatem przedłożony projekt ustawy należy odnieść
się odrębnie do prywatnych spółek, jakimi są prywatne towarzystwa emerytalne i otwartych
funduszy emerytalnych, z przynależnością do których wiąże się konieczność ponoszenia przez
ubezpieczonych kosztów ich działalności oraz do zaproponowanej ingerencji w mechanizmy
gry rynkowej.

Rada Ministrów podziela i przyjmuje z zadowoleniem wyrażoną przez projektodawców
troskę o poziom oszczędności emerytalnych ubezpieczonych. Szczególnie cieszy waga, jaką
projektodawcy przywiązują do poziomu opłaty za zarządzanie funduszem pobieranej przez
powszechne towarzystwo emerytalne.
Pogłębiona analiza projektu prowadzi jednak do wniosku, że skutki proponowanych
regulacji są całkowicie odmienne niż wyrażona w uzasadnienia do projektu wola autorów.
Należy stwierdzić, że zaproponowana obniżka opłaty za zarządzanie ceteris paribus
sprzyjać będzie długoterminowemu wzrostowi wartości środków zgromadzonych

na rachunkach członków otwartych funduszy emerytalnych. Otwartym pozostaje jednak
pytanie, czy wobec spadku finansowej zachęty dla towarzystw emerytalnych działania takie
przełożą się na stosowanie bazujących na analizie ryzyka i długoterminowej budowie wartości
dla członków funduszy strategii inwestycyjnych, gdyż w projekcie nie uwzględniono
możliwości dywersyfikacji portfeli inwestycyjnych funduszy emerytalnych, zróżnicowania
miar odniesienie (benchmark) i zmiany zasad ustalania tzw. „wynagrodzenia za sukces”.
W tym kontekście niezrozumiałą jest propozycja zmian zasad ustalania opłaty
od składki. Projektodawcy przewidują jej obniżanie w latach 2009 – 2013, a następnie
umożliwiają jej podwyższenie od roku 2014. Działanie takie obniża koszty związane
z uczestnictwem w funduszu jedynie w ciągu najbliższych pięciu lat, co wydaje się pozostawać
w sprzeczności z wyrażoną w uzasadnieniu wolą projektodawców.
Dokonując powtórnie analizy w warunkach ceteris paribus wpływu proponowanych
zmian na powszechne towarzystwa emerytalne, stwierdzić należy, że zaproponowane zmiany

6
prowadzą do znacznego pogorszenia wyników finansowych PTE. Wynikający z obniżenia
poziomu opłat zysk funduszy emerytalnych jest jednocześnie ekonomiczną stratą towarzystw.
W praktyce można oczekiwać, że trzy podmioty zarządzające największymi na rynku
funduszami emerytalnymi, pomimo obniżenia poziomu dochodów, będą w stanie prowadzić
operacje na dotychczasowym poziomie. Co się zaś tyczy pozostałych towarzystw
emerytalnych, zarządzających małymi i średnimi funduszami, to wobec braku w projekcie
propozycji jakiejkolwiek zmiany zasad ustalania niektórych kosztów związanych
z zarządzaniem otwartym funduszem emerytalnym, takich jak:
1) finansowanie części ponoszonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kosztów
poboru i egzekucji składek na ubezpieczenie emerytalne,
2) kosztów działania Komisji Nadzoru Finansowego i Rzecznika Ubezpieczonych,
3) obowiązkowego prowadzenia rejestru członków funduszu,
4) kosztów gwarantowania aktywami towarzystwa emerytalnego pokrycia niedoboru
w funduszu emerytalnym,
to staną się one mało rentowne lub będą wręcz wymagać dofinansowania przez akcjonariuszy.

Skutkiem takiego działania będzie przyspieszenie mechanizmów konsolidacji

i koncentracji rynku co, jak wynika z uzasadnienia do projektu, jest w ocenie projektodawców
sprzeczne z interesem członków otwartych funduszy emerytalnych.
Wrażenie całkowitej sprzeczności intencji projektodawców i możliwego do osiągnięcia
efektu, pogłębia analiza zmian dotyczących regulacji przejęć i połączeń powszechnych
towarzystw emerytalnych.

Po pierwsze projekt przewiduje wprowadzenie nowych barier wyjścia z rynku
uniemożliwiając przekazanie zarządzania funduszem i dobrowolną likwidację towarzystwa,
a także, w przypadku obowiązkowej likwidacji towarzystwa wprowadzając mechanizm
przejęcia zarządzania funduszem przez towarzystwo, którego fundusz osiągnął najwyższą
trzydziestosześciomiesięczną stopę zwrotu. Tak drakońska ingerencja w sferę swobody
działalności gospodarczej może spowodować, że jedynym cywilizowanym sposobem wyjścia
z rynku stanie się stworzenie powiązań między akcjonariuszami towarzystw emerytalnych
i uzyskanie decyzji organu nadzoru o cofnięciu zezwolenia na utworzenie towarzystwa przez
jedno z towarzystw emerytalnych.

W przypadku możliwego obniżenia poziomu rentowności lub jej utraty projektowane
rozwiązanie spowodowałoby przyspieszenie procesu konsolidacji i poziomu koncentracji
rynku, co nie wydaje się być celem projektodawców i pozostaje w sprzeczności z jak najlepiej
rozumianym interesem ubezpieczonych.

7

Po drugie, zgodnie z zasadami klasycznej metody analizy strategicznej rynku – analizy
porterowskiej, każda bariera wyjścia z rynku jest jednocześnie barierą wejścia na rynek. Każdy
podmiot rozważający wejście na rynek polskich funduszy emerytalnych w swoich analizach
będzie musiał uwzględnić brak możliwości przynajmniej częściowej rekompensaty nakładów
finansowych związanych z utworzeniem nowego towarzystwa emerytalnego, lub ewentualnym
kupnem już istniejącego towarzystwa. Powszechnie przyjmuje się, że jednym z podstawowych
kluczowych czynników sukcesu na rynku towarzystw emerytalnych jest dostęp do dobrze
zorganizowanej i zarządzanej sieci sprzedaży. Jak pokazało doświadczenie ostatnich dziesięciu
lat, dla dowolnego polskiego lub zagranicznego podmiotu zainteresowanego utworzeniem
towarzystwa emerytalnego bariera ta była nie do sforsowania. Wprowadzenie nowej bariery
wejścia zmniejsza dodatkowo atrakcyjność branży i w sposób doskonały zabezpiecza interesy
największych towarzystw emerytalnych oddalając zagrożenie związane z potencjalnymi
nowymi graczami na rynku.

W tej sytuacji można oczekiwać całkowicie niezamierzonego przez projektodawców
efektu w postaci dalszego osłabienia intensywności konkurencji w branży, co zdecydowanie nie
jest w interesie członków otwartych funduszy emerytalnych.
Należy również wskazać, że skutkiem regulacji może być stworzenie pokusy nadużyć
wobec istniejącego na rynku systemu gwarancyjnego, przejawiającego się ryzykiem
niedokapitalizowania towarzystwa emerytalnego przez jego akcjonariuszy i niepokrycia
ewentualnego niedoboru w funduszu emerytalnym przez zarządzające nim towarzystwo
emerytalne.

Rada Ministrów podziela wyrażoną przez projektodawców troskę o poziom
oszczędności gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Na szczególną pochwałę
zasługuje waga, jaką projektodawcy przywiązują do poziomu pobieranych przez towarzystwa
emerytalne opłat za zarządzanie.

Rada Ministrów dostrzega jednak zagrożenia, które mogłyby wynikać z przyjęcia
proponowanych przepisów:
1) znaczącego pogorszenia sytuacji towarzystw emerytalnych zarządzających małymi
i średnimi funduszami emerytalnymi,
2) utrwalenia dominującej pozycji trzech największych podmiotów na rynku,
3) zwiększenia barier wejścia na rynku,
4) przyspieszenia procesów koncentracji rynku,
5) osłabienia mechanizmów konkurencji jakościowej (stopami zwrotu) między
funduszami,

8
6) wzrostu ryzyka niepokrycia ewentualnego niedoboru w funduszach emerytalnych przez
towarzystwa emerytalne zarządzające funduszami, skutkującego uruchomieniem
systemu gwarancyjnego, który na skutek istniejących sprzężeń mógłby zagrozić
stabilności finansowej pozostałych towarzystw emerytalnych,
7) osłabienia zaufania publicznego do systemu finansowego i systemu ubezpieczeń
społecznych.
Wszystko to, zamiast przynieść korzyści dla ubezpieczonych, może doprowadzić do
strat związanych z zakłóceniem istniejących mechanizmów gry rynkowej i konkurencji między
funduszami, a w konsekwencji może być sprzeczne długofalowo z interesem członków OFE.
Wszelkie zmiany dotyczące zasad działania otwartych funduszy emerytalnych oraz
powszechnych towarzystw emerytalnych wymagają kompleksowego podejścia i całościowej
oceny. Błędem jest postrzeganie tego systemu jednowymiarowo i podejmowanie decyzji
o ingerencji ustawowej w sprawie opłat od składki bez dokonania oceny rzeczywistego wpływu
takiej ingerencji na interes członków funduszy emerytalnych. W tej sytuacji zbyt daleko
idącym uproszczeniem, na które w systemie ubezpieczeń społecznych nie można sobie
pozwolić, jest stwierdzenie, iż im niższe będą opłaty od składki, tym wyższy będzie stan
oszczędności zgromadzonych na indywidualnym rachunku członkowskim w otwartym
funduszu emerytalnym.

Jednocześnie Rada Ministrów deklaruje że, po zakończeniu prac nad zasadami wypłat
emerytur kapitałowych (świadczeń z II filaru), przedstawi Sejmowi RP kompleksową
nowelizację ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych związaną
z jednoczesną dywersyfikacją portfeli inwestycyjnych otwartych funduszy emerytalnych
i wskaźników służących ocenie efektywności ich inwestycji.

W związku z powyższym Rada Ministrów wnosi o wspólne procedowanie:
- projektu ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 755),
- projektu ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 686),
w których to projektach proponowane zmiany są zbieżne wraz z projektem rządowym, który w
ciągu najbliższych miesięcy zostanie przedstawiony Wysokiej Izbie. Rada Ministrów wyraża
nadzieję, że w ten sposób uda się uniknąć zagrożeń, na które wskazała w powyższym
stanowisku.

9