Poselski projekt ustawy o licencjach prawniczych i świadczeniu usług prawniczych

Aby w Polsce zapewnić dostęp do usług prawniczych w takim zakresie jak w Hiszpanii na rynku
musiałoby funkcjonować 100.022 adwokatów i radców, we Włoszech 86.892 adwokatów i radców,
Anglii i Walii 76.078 adwokatów i radców prawnych, a w Niemczech 54.452 adwokatów i radców
prawnych.

Tak duża dysproporcja pomiędzy liczbą spraw w polskich sądach, w porównaniu do liczby
adwokatów i radców prawych czynnie wykonujących zawód oraz przy analizie liczby spraw jaka
wystarczy do utrzymania kancelarii adwokackiej, potwierdza tezę o specyficznym podziale rynku
usług prawniczych według kryterium dochodu jaki można uzyskać z prowadzonej sprawy. Ponadto
powyższe dane obrazują, iż w zakresie spraw sądowych istnieje bardzo duża nisza rynkowa, którą
mogą zagospodarować inni prawnicy.

W Unii Europejskiej widoczny jest trend do liberalizacji sektora usług, w tym w szczególności
usług prawniczych. W tym zakresie zaleca się, aby Państwa Członkowskie zainicjowały analizę
mającą na celu wyeliminowanie zbędnych ograniczeń, które ograniczają konkurencję. Punktem
wyjścia do takiego stanowiska był raport komisarza UE ds. konkurencji Mario Montiego pt.
„Raport o konkurencji w usługach profesjonalnych”, przyjęty przez Komisję Europejską w dniu 9
lutego 2004r. W raporcie wskazano jako szczególnie problematyczne w aspekcie ograniczania
konkurencji następujące kwestie:

1)
ilościowe i jakościowe ograniczenia dostępu do zawodu i zarezerwowanie określonych
zadań na rzecz określonej grupy zawodowej czyli tzw monopole,
2)
ograniczenia dotyczące struktury prowadzenia działalności, w szczególności odnośnie
formy prawnej, struktury własnościowej i współpracy z innymi zawodami,
3)
ograniczenia na polu reklamy usług,
4)
minimalne stawki.

W tym zakresie wypowiedział się również Parlament Europejski, który w uchwale w roku 2004r.
skrytykował wiele organizacji prawniczych za to, iż ich celem jest ochrona interesów
ekonomicznych swoich członków, a nie ochrona interesu klientów i społeczeństwa. Wskazuje się,
iż wprowadzenie w sektorze usług prawniczych zmian sprzyjających konkurencji pociągnie za sobą
znaczące zyski dla gospodarki i konsumentów.

Projekt ustawy o zasadach świadczenia usług prawniczych i o licencjach prawniczych w pełni
- 5 -
realizuje wytyczne zawarte w „Raporcie o konkurencji w usługach profesjonalnych”.

Absolwenci wydziałów prawa, którzy na skutek zdecydowanie nadmiernego utrudnienia dostępu do
zawodów prawniczych nie mieli możliwości wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego,
zaczęli świadczyć usługi prawnicze poza samorządami zawodowymi adwokatów i radców
prawnych. Osoby te, stojąc przed koniecznością całkowitej zmiany swoich kwalifikacji, rozpoczęły
świadczenie usług prawniczych podejmując pracę w kancelariach prawnych, działach prawnych
firm, urzędach lub rozpoczęły prowadzenie własnej działalności gospodarczej. Osoby te świadczą
usługi prawnicze w szerokim zakresie, zaczynając od udzielania porad prawnych i sporządzania
opinii prawnych, na występowaniu przed sądami kończąc. Podstawą występowania przed sądami
tej grupy zawodowej są przepisy art. 87 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym
pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nie posiadającego osobowości prawnej,
może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego, oraz art. 87 § 1 Kodeksu
postępowania cywilnego, zgodnie z którym pełnomocnikiem może być osoba pozostająca ze stroną
w stałym stosunku zlecenia, jeżeli przedmiot sprawy wchodzi w zakres tego zlecenia. Pomimo
prawnych możliwości wykonywania czynności prawniczych, osoby te nie mają możliwości
świadczenia swoich usług w pełnym zakresie, w szczególności w zakresie spraw karnych.

Porównanie kompetencji zawodowych podmiotów świadczących usługi prawnicze

Adwokaci
Radcowie
prawni
Osoby
świadczące
usługi prawnicze
na podstawie
ustawy o
swobodzie
działalności
gospodarczej lub
stosunku pracy
Udzielanie porad prawnych, sporządzanie



opinii prawnych, pism procesowych,
TAK
TAK
TAK
projektów umów i innych oświadczeń woli,
Występowanie przed organami administracji



publicznej oraz podmiotami wykonującymi
TAK
TAK
TAK
zadania z zakresu administracji publicznej
Występowanie przed sądami w sprawach
TAK TAK

TAK*
cywilnych
Występowanie przed sądami
TAK TAK
TAK**
administracyjnymi

Występowanie przed sadami powszechnymi
TAK TAK
-----
w sprawach rodzinnych i opiekuńczych
Występowanie przed sadami powszechnymi
TAK TAK
-----
w sprawach karnych i karnych skarbowych w
charakterze pełnomocnika
Występowanie przed sadami powszechnymi
TAK
----- -----
w sprawach karnych i karnych skarbowych w
charakterze obrońcy
*
z wyjątkiem Sądu Najwyższego

**
z wyjątkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego


Podkreślenia wymaga fakt, iż ta grupa zawodowa zdobywała swoją pozycję w oparciu tylko i
wyłącznie o zasady wolnej konkurencji rynkowej, bez wsparcia samorządów zawodowych,
opierając się na własnej pracy, wiedzy i zdobywanym we własnym zakresie doświadczeniu.

wiadczenie usług prawniczych przez te podmioty cechuje specjalizacja, bądź to w aspekcie
określonych dziedzin prawa, bądź też w aspekcie wyszukiwania „nisz rynkowych” nie
zagospodarowanych przez adwokatów i radców prawnych. Specjalizacja jest efektem działania
zasad wolnego rynku, zgodnie z którymi oferta przedsiębiorcy powinna być skierowana do tych
klientów, którzy z uwagi na różne uwarunkowania nie korzystają z usług konkurencji. W
omawianym przypadku klientami osób wykonujących czynności prawnicze w oparciu o ustawę o
swobodzie działalności gospodarczej są osoby, które z powodu zbyt wysokich cen nie korzystają z
usług oferowanych przez adwokatów i radców prawnych, oraz osoby, które szukają
wyspecjalizowanych prawników zweryfikowanych przez rynek.

Projekt ustawy realizuje dane zawarte w raporcie Banku wiatowego pt. „Polska: Prawne Bariery
Egzekucji Umów”, w zakresie zwiększenia dostępu do usług prawniczych dla przedsiębiorców.
Wspomniany raport Banku światowego wyraźnie wskazuje, iż funkcjonowanie na rynku
absolwentów wydziału prawa, nie należących do samorządu adwokackiego lub radcowskiego,
zatrudnianych bezpośrednio przez sektor prywatny lub publiczny, jest wynikiem rozziewu
pomiędzy popytem a podażą na rynku usług prawniczych. Ponadto raport wskazuje, iż brak pełnych
uprawnień tej grupy prawników może być odbierany jako wskaźnik niższej jakości usług, co może
pogarszać ich konkurencyjność w stosunku do grupy zawodowej adwokatów i radców prawnych.
Umożliwienie osobom zajmującym się komercyjnym świadczenie usług prawniczych, świadczenie
prawniczych w pełnym zakresie doprowadzi do zwiększenia konkurencyjności na rynku usług
prawniczych.

Z uwagi na dużą różnorodność usług prawniczych, jaką oferują klientom osoby działające na
podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, brak jest merytorycznych przesłanek, aby
jedyną alternatywą dla tych osób był zawód adwokata lub radcy prawnego, zwłaszcza że Trybunał
Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt. K 06/06) oraz z dnia 8 listopada
2006 r. (sygn. akt. K 30/06) zakwestionował pozaaplikacyjne drogi do tych zawodów. Bardziej
racjonalnym rozwiązaniem jest usanowanie obecnej sytuacji przez wprowadzenie mechanizmów
- 7 -
chroniących odbiorców usług prawniczych z jednej strony, a także zapewniających ochronę praw
usługodawców na równi z pozostałymi prawniczymi grupami zawodowymi.

Jednym z celów projektowanej ustawy jest konieczność wprowadzenia na rynek grupy zawodowej,
która będzie świadczyła usługi prawnicze o charakterze tylko i wyłącznie usługowym, poddanym
prawom rynku i konkurencji, a świadczenie usług prawniczych opierało się będzie o nowoczesne
zasady dostosowane do bieżącej sytuacji gospodarczej kraju, przy jednoczesnym wyraźnym
oddzieleniu działalności tych osób od działalności adwokatów i radców prawnych. Obecne zasady
świadczenia pomocy prawnej dokonywanej przez adwokatów i radców prawnych oparte są o
przepisy ustaw uchwalonych w roku 1982, czyli w całkowicie odmiennym systemie prawnym i
gospodarczym.

Należy jednakże podkreślić, iż projekt ustawy nie zmierza do stworzenia trzeciej grupy zawodowej
prawników, działającej obok dwóch już istniejących – adwokatów i radców prawnych. Ustawa ma
w sposób kompleksowy i wyczerpujący normować zasady komercyjnego świadczenia usług
prawniczych. Dla prawników stanie się ona tym czym dla przedsiębiorców jest ustawa o swobodzie
działalności gospodarczej. Punktem wyjścia do przyjęcia takiej konstrukcji projektu ustawy była
analiza mechanizmów ustalania wynagrodzenia adwokatów i radców prawnych. Wynagrodzenie to
jest ustalane dwojako i jest związane z podwójną rolą, w jakiej występują na rynku członkowie
samorządów. Adwokat i radca prawny w momencie, kiedy Państwo zleca mu występowanie w
sprawie z urzędu to jego wynagrodzenie za prowadzenie takiej sprawy ustalane jest wg sztywnych
cen urzędowych określonych w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. Kiedy natomiast
przyjmuje sprawę z wyboru, wysokość wynagrodzenia adwokata i radcy prawnego ustalane jest za
zasad wolnorynkowych tj stosunku podaży usług do popytu na nie. Inicjatywa, zawarta w projekcie
ustawy o licencjach prawniczych i świadczeniu usług prawniczych zmierza do tego, aby
rozgraniczyć sfery pomocy prawnej na tę w której świadczy się pomoc dla najbardziej
potrzebujących i gdzie obywatel nie ma wpływu na przyznanego do reprezentacji adwokata lub
radcę prawnego z urzędu, od tej w której świadczy się komercyjne usługi prawnicze, klient
dokonuje swobodnego wyboru prawnika, a o wynagrodzeniu prawnika decydują zasady gospodarki
wolnorynkowej. Aby zlikwidować źródło patologi, sfera komercyjnego świadczenia usług
prawniczych powinna być całkowicie wyłączona, spod wpływu rynkowych konkurentów jak to ma
miejsce w przypadku oparciu sektora usług prawniczych opartych o monopol przyznany
samorządom zawodowym.


Za uchwaleniem projektu ustawy przemawia również sytuacja majątkowa lub osobista wielu
absolwentów wydziałów prawa, którzy nie mają możliwości odbycia odpłatnej 3,5 letniej aplikacji
adwokackiej lub radcowskiej. Projektowana ustawa dawałaby im szansę zdobywania uprawnień
zawodowych w elastyczny sposób, który da się pogodzić z pracą zarobkową.

Projekt ustawy w dużym stopniu wzorowany jest na rozwiązaniach przyjętych w Szwecji i
Finlandii. Kraje te mają niższy niż Polska współczynnik adwokatów w przeliczeniu na 100 tys
mieszkańców, a pomimo tego nie borykają się z problemem niewystarczającego dostępu do usług
prawniczych. Jest to wynikiem liberalizacji tego sektora usług. W Szwecji, aby określać siebie jako
doradcę prawnego (jurist) nie trzeba legitymować się żadnym doświadczeniem, zaliczonymi
egzaminami lub specjalistycznymi szkoleniami. Można bez ograniczeń reprezentować klientów
przed sądami, włącznie ze sprawami karnymi. Oprócz doradców prawnych usługi prawnicze
świadczą również adwokaci, których kompetencje zostały zweryfikowane 5-cio letnim
doświadczeniom zawodowym w zawodzie prawnika i egzaminem adwokackim. W modelu tym
funkcjonują na rynku dwie grupy prawnicze: jedna - poddana prawom wolnego rynku i
konkurencji, który jest jedynym weryfikatorem przydatności prawnika, oraz druga - osoby
posiadające tytuł adwokata. Do wyboru klienta należy czy skorzysta z usług prawnika, którego
wiedza i doświadczenie zostały zweryfikowane przez samorząd zawodowy, czy też z usług
prawnika, którego wiedza i doświadczenie zostały zweryfikowane przez rynek. Ta możliwość
wyboru dana klientowi, pozwalająca mu na świadome decydowanie w jego własnych sprawach,
wydaje się być całkowicie zgodna z naturalnym i dobrze pojętym prawem człowieka do wolności.

Celem projektu ustawy jest stworzenie takiej sytuacji społeczno gospodarczej w której na rynku
usług prawniczych będą funkcjonowali przedstawiciele zawodu zaufania publicznego – adwokaci i
radcowie prawni oraz przedsiębiorcy działający na podstawie ustawy o licencjach prawniczych i
świadczeniu usług prawniczych. Wymaga dodatkowej analizy przyjęte przez projektodawcę różnice
w wymaganiach jakie są przesłanką konieczną wykonywania zawodu zaufania publicznego, a
prowadzeniem działalności gospodarczej na podstawie ustawy o zasadach świadczenia usług
prawniczych i o licencjach prawniczych. Z żadnego z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej nie sposób wywieść zasady, jakoby pewne czynności mogli wykonywać jedynie
przedstawiciele zawodów zaufania publicznego. Konstytucja nie daje monopolu na wykonywanie
określonych czynności przedstawicielom zawodu zaufania publicznego – a jedynie stwierdza, że dla
przedstawicieli zawodów zaufania publicznego można tworzyć samorządy zawodowe. W związku z
tym nie stanowi naruszenia porządku konstytucyjnego przyznanie podobnych uprawnień
- 9 -