Rządowy projekt ustawy o systemie bilansowania i rozliczania wielkości emisji dwutlenku siarki (SO2) i tlenków azotu (NOx) dla dużych źródeł spalania

Projektowana ustawa:
1) umożliwi złagodzenie skutków ograniczenia emisji do wymaganego pułapu przez
wprowadzenie ekonomicznego systemu, zakładającego możliwo ć handlu
uprawnieniami do emisji niewykorzystanymi przez operatora do rozliczenia jego
własnej emisji, podobnego do handlu emisjami gazów cieplarnianych;
2) umożliwi rozłożenie ewentualnych konsekwencji finansowych na dłuższy okres,
łagodząc tym samym uciążliwo ci związane ze wzrostem cen energii elektrycznej
i ciepła dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw;
3) stworzy zachętę finansową do uruchamiania rezerw w zakresie ograniczania emisji
wszędzie tam, gdzie jest to możliwe;
4) umożliwi czasowe odsunięcie konieczno ci wprowadzenia zaostrzonych wymagań,
dając czas na modernizację istniejących dużych źródeł spalania lub budowę nowych,
spełniających ostrzejsze wymagania ekologiczne;
5) ograniczy, przez pojawienie się kosztów związanych z konieczno cią zakupu
brakujących uprawnień i ponoszeniem opłat zastępczych, produkcję w najbardziej
emisyjnych zakładach eksploatujących duże źródła spalania;
6) stworzy cieżkę doj cia do planowanych, wynikających z dyrektywy o emisjach
przemysłowych, zaostrzonych standardów emisji.

2. Rozwiązania szczegółowe
Projekt ustawy obejmuje regulacje dotyczące:
1) zasad funkcjonowania systemu bilansowania i rozliczania emisji dwutlenku siarki
i emisji tlenków azotu wprowadzanych do powietrza przez duże źródła spalania;
2) zadań Krajowego o rodka bilansowania i zarządzania emisjami;
3) obowiązków operatorów eksploatujących duże źródła spalania;
4) zadań Inspekcji Ochrony rodowiska;
5) zadań Narodowego Funduszu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej.
W projekcie ustawy wyja niono znaczenie pojęć, którymi posługuje się ustawa, w celu
wła ciwego zrozumienia tre ci projektowanych przepisów. W projekcie zdefiniowano między
innymi: duże źródło spalania, emisję, produkcję energii elektrycznej, produkcję ciepła,
operatora, zakład, likwidację zakładu, uprawnienie do emisji.

4
W projekcie ustawy zostały okre lone zasady bilansowania emisji dwutlenku siarki i emisji
tlenków azotu. W systemie bilansowania są gromadzone, bilansowane, rozliczane,
przetwarzane, szacowane i zestawiane informacje dotyczące dużych źródeł spalania
obejmujące informacje o emisjach i wielko ciach emisji, wielko ciach produkcji energii
elektrycznej i produkcji ciepła.
W bilansie emisji uwzględnia się emisję powstającą w okresie funkcjonowania dużego źródła
spalania, w tym w okresie rozruchu i zatrzymywania dużego źródła spalania oraz w okresie
pracy bez sprawnych rodków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie
emisji. Natomiast do bilansu emisji nie włącza się emisji dwutlenku siarki i emisji tlenków
azotu z uruchamianego po raz pierwszy nowego dużego źródła spalania, jaka powstaje
w okresie poprzedzającym trwałe włączenie źródła do systemu elektroenergetycznego lub
systemu ciepłowniczego.
Maksymalną wielko ć emisji dwutlenku siarki i maksymalną wielko ć emisji tlenków azotu,
jaka w poszczególnych latach może być wyemitowana do powietrza ze wszystkich dużych
źródeł spalania, wyznaczają krajowe roczne pułapy emisji. Są one okre lane, w drodze
rozporządzenia przez Radę Ministrów, odrębnie dla dwutlenku siarki i tlenków azotu.
Krajowe roczne pułapy emisji są podstawą dla okre lenia przez Krajowy o rodek rocznych
pułapowych wskaźników emisji dwutlenku siarki i tlenków azotu.
Ustawa dopuszcza możliwo ć ustanowienia, w wyżej wymienionym rozporządzeniu,
rocznych pułapów emisji w podziale według nominalnej mocy cieplnej dużych źródeł
spalania oraz z wyodrębnieniem pułapu dla dużych źródeł spalania w zakładach, w których
jest prowadzony proces przerobu ropy naftowej. W konsekwencji wprowadzenia takiego
podziału krajowych pułapów emisji w rozporządzeniu Rady Ministrów operatorzy będą
obowiązani do podania w raporcie miesięcznym i raporcie rocznym danych o wielko ciach
emisji zgodnie z wprowadzonym podziałem.
Kluczowe znaczenie w projektowanym systemie bilansowania i rozliczania emisji będzie miał
ustanowiony w ustawie rejestr uprawnień do emisji dwutlenku siarki i uprawnień do emisji
tlenków azotu. W rejestrze tym każdy operator dla swojego zakładu ma obowiązek utworzyć
rachunek, w ramach którego będą gromadzone i przetwarzane informacje o wielko ci rocznej
produkcji energii elektrycznej i produkcji ciepła, wielko ci rocznej emisji, rocznych limitach
emisji, uprawnieniach do emisji, liczbie zbytych lub nabytych uprawnień do emisji, wielko ci
emisji, za którą uiszczono opłaty zastępcze, i wysoko ci uiszczonych opłat zastępczych. Za
po rednictwem rejestru operatorzy będą także dokonywali rozliczenia wielko ć emisji

5
dwutlenku siarki i tlenków azotu.
Obowiązek utworzenia rachunku w rejestrze jest zabezpieczony karą pieniężną wymierzaną
na mocy przepisów ustawy przez wojewódzkich inspektorów ochrony rodowiska.
Prowadzenie rejestru zostało powierzone Krajowemu o rodkowi, który za utrzymywanie
rachunków przypisanych do poszczególnych zakładów nie będzie pobierał opłat.
Systemem bilansowania będzie administrował Krajowy o rodek. Wybór Krajowego o rodka
do wykonywania zadań w zakresie bilansowania i rozliczania emisji SO2 i NOx ma związek
z przyjętą w ustawie z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów
cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070, z późn. zm.) koncepcją
instytucjonalizacji zadań publicznych z zakresu zarządzania emisjami, w ramach której
kluczową rolę odgrywać będzie KOBiZE. Projekt ustawy o
systemie bilansowania
i rozliczania wielko ci emisji dwutlenku siarki (SO2) i tlenków azotu (NOx) pod względem
zawartej w nim materii ma charakter komplementarny w stosunku do regulacji przyjętych
w ustawie z 2009 r., precyzując zasady funkcjonowania pozostałych elementów systemu
zarządzania emisjami. Realizacja zadań publicznych w obszarze poszczególnych elementów
systemu zarządzania emisjami powinna być powiązana w warstwie instytucjonalnej poprzez
powierzenie tych zadań jednemu podmiotowi – Krajowemu o rodkowi. Brak takiej
konsolidacji instytucjonalnej z całą pewno cią utrudniłby skuteczne i
sprawne
funkcjonowanie systemu zarządzania emisjami. Projektowana ustawa jest podporządkowana
celowi takiego wła nie zespolenia na poziomie instytucjonalnym całej wiązki zadań
publicznych należących do systemu zarządzania emisjami w Polsce. Krajowy o rodek na
gruncie ustawy z 2009 r. został ulokowany w Instytucie Ochrony rodowiska w Warszawie.
Za wyborem Instytutu przemawiało wiele względów, między innymi to, że już w 2000 r.
został w nim powołany zakład Krajowe Centrum Inwentaryzacji Emisji, którego zadaniem
była inwentaryzacja i bilansowanie emisji na potrzeby różnorodnych obowiązków
sprawozdawczych wynikających z prawa międzynarodowego. Dysponowanie przez IO
wysoko wykwalifikowaną kadrą pracowniczą spowodowało, że w 2005 r. Instytut został
również wyznaczony do wykonywania zadań Krajowego Administratora Systemu Handlu
Uprawnieniami do Emisji (KASHUE) na mocy,
informacji na temat dużych źródeł spalania za rok 2011 r., dane dotyczące:
1) wielko ci emisji dwutlenku siarki i tlenków azotu,
2) wielko ci produkcji energii elektrycznej i ciepła
oraz wynikające z tych wielko ci wskaźniki emisji.
Na podstawie tych wielko ci, operator będzie w stanie wyliczyć orientacyjny roczny
wskaźnik pułapowy, jaki zostanie ogłoszony w 2013 r. (dzieląc pułap krajowy obowiązujący
w 2012 r. przez produkcję krajową z 2011 r.). Wyliczony przez operatora orientacyjny roczny
wskaźnik pułapowy w połączeniu ze wskaźnikami bieżącymi emisji (publikowanymi
narastająco co miesiąc i obrazującymi aktualny stan emisji w połączeniu z produkcją energii)
dostarczy operatorom wystarczających informacji do planowania z odpowiednim
wyprzedzeniem działań związanych z produkcją i ograniczaniem emisji. Te dwa rozwiązania
zabezpieczają wła ciwe przygotowanie operatorów w pierwszym roku działania systemu
bilansowania i rozliczania wielko ci emisji dwutlenku siarki i tlenków azotu do planowania
produkcji i emisji substancji do powietrza. Należy jednak pamiętać, że wielko ć produkcji
energii elektrycznej i ciepła może być różna w poszczególnych latach (zapotrzebowanie na
energię determinowane jest w znacznym stopniu przez warunki atmosferyczne, tj. np. długo ć
sezonu zimowego, wysoko ci temperatur). Wyliczony przez operatora orientacyjny wskaźnik
pułapowy może różnić się od tego, który zostanie ogłoszony w 2013 r. jako podstawa do
rozliczania. W kolejnych latach będą dostępne roczne wskaźniki emisji z poprzednich lat
oraz, jak poprzednio, wskaźniki bieżące emisji (miesięczne, publikowane narastająco co
miesiąc i obrazujące aktualny stan emisji w połączeniu z produkcją energii).
Ustawa wprowadza mechanizm wspólnego rozliczania przez tego samego operatora emisji ze
wszystkich jego zakładów. Rozwiązanie to ma zapewnić pewną elastyczno ć co do sposobu

1) Na mocy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych
i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070, z późn. zm.).

9
przeprowadzenia obowiązku rozliczenia emisji. W przypadku gdy emisja z dużego źródła
spalania jest większa niż liczba uprawnień do emisji wprowadzonych na rachunek operatora,
operator jest obowiązany do nabycia brakujących uprawnień do emisji lub uiszczenia opłaty
zastępczej za brak uprawnień do emisji. Będą to faktycznie jedyne obciążenia finansowe, na
jakie podmioty uczestniczące w systemie mogą być narażone przy przestrzeganiu
obowiązków wynikających z projektowanej ustawy. Jednakże podmioty, które szybko
podejmą działania mające na celu redukcję emisji uzyskają uprawnienia, które w przypadku
ich zbycia będą stanowić dodatkowe przychody.
Wysoko ć opłaty zastępczej stanowi iloczyn liczby brakujących uprawnień do emisji
i jednostkowej stawki opłaty zastępczej. Wysoko ć jednostkowej stawki opłaty zastępczej
wynosi 5 zł za brak jednego uprawnienia do emisji. Proponowana stawka 5 zł jest o tyle
wyższa od kosztów związanych z redukcją emisji jednego kilograma SO2 i NOX
(ok. 2,5 do 3 zł), iż powinna skłaniać inwestorów do podejmowania działań związanych z
budową instalacji odsiarczających i odazotowujących i motywujących do ograniczenia emisji
w celu uniknięcia ponoszenia opłat. Waloryzowanie tej stawki np. poprzez warto ć
współczynnika inflacji w
obecnej sytuacji gospodarczej miałoby znikome znaczenie.
Stosowanie takiego systemu waloryzacji, jaki przyjęto w systemie opłat za korzystanie ze
rodowiska wynikających z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony rodowiska,
jest nieuzasadnione z uwagi na to, że przyniesie nieadekwatne do nakładu pracy
(zaangażowanie administracji w

opracowywanie corocznych waloryzowanych stawek
jednostkowych opłat i corocznej nowelizacji przepisów) w stosunku do osiąganych dzięki
waloryzacji korzy ci.
Opłatę zastępczą operator wnosi na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony
rodowiska i Gospodarki Wodnej. Do ponoszenia opłat zastępczych stosuje się przepisy
działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 85,
poz. 727, z późn. zm.), a uprawnienia organów podatkowych będą przysługiwały NFO iGW.
Organem wła ciwym do wydawania decyzji na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej
będzie Prezes Zarządu NFO iGW, za funkcję organu wyższego stopnia w sprawach
dotyczących opłat zastępczych będzie pełnił minister wła ciwy do spraw rodowiska.
Do egzekucji należno ci z tytułu kar pieniężnych oraz opłat zastępczych będą miały
zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uprawnienia
wierzyciela w rozumieniu tych przepisów będą przysługiwały NFO iGW.
W projekcie ustawy wskazany został sposób postępowania w przypadkach braku uiszczenia

10
opłaty, w przypadku wniesienia opłaty w kwocie niewystarczającej lub w nadmiernej
wysoko ci. Minister wła ciwy do spraw rodowiska stwierdza taką sytuację oraz okre la
wysoko ć opłaty zastępczej w drodze decyzji. Opłata jest wnoszona na rachunek Narodowego
Funduszu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej.
Projektowana ustawa przewiduje katalog kar mających na celu zabezpieczenie prawidłowego
i terminowego wykonywania obowiązków nałożonych na operatorów ustawą.
Ustawa przyjmuje wymierzenie kary pieniężnej za nieprzekazanie Krajowemu o rodkowi
raportu rocznego albo przekazanie go po terminie w jednakowej wysoko ci 50 000 zł. W tej
samej wysoko ci przewidziano także karę za niezłożenie wniosku o utworzenie rachunku
w rejestrze uprawnień do emisji.
Zastosowanie jednakowego wymiaru kary ma związek z tym, że oba wspomniane uchybienia
mają jednakowe znaczenie z punktu widzenia prawidłowo ci funkcjonowania systemu
bilansowania i rozliczania emisji SO2 i NOx. Następstwem niewykonania obowiązku
przekazania rocznego raportu będzie pozbawienie Krajowego o rodka możliwo ci
przygotowania krajowego bilansu produkcji energii elektrycznej i ciepła oraz emisji (art. 10
ust. 1), a także możliwo ci prawidłowego obliczenia rocznych pułapowych wskaźników
emisji (art. 10 ust. 2). To z kolei przełoży się na pozbawienie operatorów możliwo ci
realizacji obowiązku ustalenia rocznych limitów emisji oraz wprowadzenia przez Krajowy
o rodek na rachunek w rejestrze uprawnień do emisji odpowiedniej liczby uprawnień (art. 11
ust. 1 i 4). W konsekwencji niewykonanie tych czynno ci będzie rzutowało na wykonanie
obowiązku rozliczenia emisji oraz powstanie obowiązku zakupu brakujących uprawnień lub
uiszczenia opłaty zastępczej (art. 13 ust. 1 i 2). Należy zwrócić uwagę również na to, że
wykonywanie obowiązku rozliczenia emisji odbywa się w cyklu rocznym, poszczególne
czynno ci, które determinują prawidłowe wykonanie obowiązku rozliczenia emisji
wykonywane są w odstępach jednego tygodnia, dwóch tygodni lub miesiąca, z tego względu
przekroczenie terminu złożenia raportu, który inicjuje ciąg czynno ci podejmowanych
kolejno przez Krajowy o rodek i operatorów, posiada taki sam ciężar gatunkowy, jak
niezłożenie raportu przez operatora.
Kara za uchybienie obowiązkowi złożenia wniosku o otwarcie rachunku w rejestrze jest
równie dotkliwa, jak kara za niezłożenie raportu. Uzasadnieniem przyjęcia takiej samej
wysoko ci kary jest cisły związek posiadania przez operatora rachunku w rejestrze
z możliwo cią wykonywania przez niego ciążących na nim obowiązków sprawozdawczych,
bilansowych i rozliczeniowych, które stanowią istotę jego uczestnictwa w systemie

11