Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw

dnia otrzymania przez obwinionego postanowienia o wszczęciu postępowania
wyjaśniającego. Poza tym, w celu doprecyzowania uprawnień obwinionego podkreślono, że
niezłożenie wyjaśnień lub wniosków dowodowych w tym terminie uznaje się za odmowę ich
złożenia tylko na tym etapie postępowania. Proponuje się również zmianę formy
rozstrzygnięcia rzecznika o oddaleniu wniosku dowodowego. Postanowienie jest właściwszą
formą oddalenia wniosku dowodowego, tym bardziej że właśnie taka forma jest
przewidziana dla komisji orzekającej.
Również sprecyzowanie w art. 103a ustawy sposobu postępowania rzecznika
dyscypliny, w przypadku gdy zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje na
konieczność zmiany kwalifikacji prawnej naruszenia dyscypliny finansów publicznych
objętego postanowieniem o wszczęciu postępowania wyjaśniającego ma na celu
respektowanie prawa do obrony osoby, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające.
Rzecznik dyscypliny powinien mieć możliwość i obowiązek zmiany tak kwalifikacji
naruszenia, jak i wskazanego przepisu prawa określającego to naruszenie. Natomiast osoba,
wobec której postępowanie zostało wszczęte, powinna mieć zagwarantowaną możliwość
złożenia wyjaśnień lub wniosków dowodowych.

Zmiana art. 105 polega na zwolnieniu rzecznika z obowiązku informowania
obwinionego o wystąpieniu z wnioskiem o ukaranie, bowiem uzyskuje on tę informację wraz
z wnioskiem o ukaranie przekazanym przez przewodniczącego komisji orzekającej na
podstawie art. 113 ust. 1 ustawy.

W obecnym stanie prawnym postanowienie o umorzeniu postępowania
wyjaśniającego może być zaskarżone wyłącznie przez osobę, wobec której wszczęto
postępowanie wyjaśniające (art. 108 ust. 1 ustawy). W praktyce postanowienia o umorzeniu
postępowania wyjaśniającego nie były poddawane szerokiej kontroli instancyjnej. Nie można
bowiem oczekiwać (poza bardzo rzadkimi przypadkami), aby osoba, wobec której toczyło
się postępowanie, zaskarżyła postanowienie o jego umorzeniu. Ustawa nie przyznawała
natomiast prawa złożenia zażalenia na to postanowienie zawiadamiającemu, który nawet nie
jest informowany przez rzecznika o umorzeniu postępowania. Brak uprawnienia
zawiadamiającego do złożenia zażalenia jest podnoszony jako jedna z przyczyn stosunkowo
wysokiej liczby umorzeń postępowań wszczętych przez rzeczników. Proponuje się zatem,
aby na postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego zażalenie przysługiwało
również zawiadamiającemu. Celem propozycji jest rozszerzenie weryfikacji wydawanych
przez rzeczników dyscypliny postanowień o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, a w
38

konsekwencji przyczynienie się do zwiększenia skuteczności egzekwowania
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Ponadto proponuje się uzupełnienie przepisów o wskazanie rodzaju rozstrzygnięć
podejmowanych przez Główną Komisję Orzekającą w wyniku rozpoznania zażalenia na
postanowienie Głównego Rzecznika wydane w związku z rozpoznaniem zażalenia na
postanowienie rzecznika dyscypliny umarzające wszczęte postępowanie wyjaśniające.

Projekt znosi przewidzianą obecnie w art. 109 ust. 2 ustawy możliwość wnoszenia
wniosku o ukaranie przez Najwyższą Izbę Kontroli, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych
oraz prezesów regionalnych izb obrachunkowych. W efekcie jedynym organem właściwym
do wniesienia wniosku o ukaranie będzie rzecznik dyscypliny. Rozwiązanie to związane jest
z koniecznością zapewnienia w toku postępowania równych praw osób obwinionych o
naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym prawa do odmowy składania wyjaśnień,
ustanowienia obrońcy itp. W trakcie kontroli prowadzonej z inicjatywy ww. organów,
jeszcze przed ostatecznym ustaleniem wyniku kontroli, osoba (osoby) odpowiedzialne za
gospodarowanie środkami i mieniem publicznym są bowiem zobowiązane do udzielania
wyjaśnień i przedstawiania dokumentacji w zakresie przedmiotu kontroli. Ze względu na
odmienność zasad kontroli, co najmniej utrudnione jest respektowanie przez prowadzącego
kontrolę praw osoby, wobec której będzie wniesiony wniosek o ukaranie, gwarantowanych
przepisami ustawy, zgodnie z wymogami konstytucyjnymi. Przykładowo, kontrolowany jest
zobowiązany do składania wyczerpujących wyjaśnień odnośnie do przedmiotu kontroli, a w
„roli” obwinionego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma prawo do odmowy
składania wyjaśnień. Biorąc pod uwagę powyższe, celowe jest pozostawienie uprawnienia do
wniesienia wniosku o ukaranie wyłącznie rzecznikowi dyscypliny.

Proponowana zmiana art. 110 ust. 2 ustawy, tj. wprowadzenie wymogu dołączenia
do wniosku o ukaranie również postanowienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego
wydanego przez rzecznika dyscypliny, wynika z faktu, że to właśnie postanowienie o
wszczęciu postępowania wyjaśniającego określa faktyczny zakres prowadzonego
postępowania, a dzień wydania postanowienia wpływa na określenie terminu przedawnienia
karalności.



39

Postępowanie przed komisją orzekającą.

Zmiana art. 111 ustawy ma na celu wyeliminowanie błędu polegającego na
niewłaściwym użyciu określenia „nieważności” zamiast „niewłaściwości”, bowiem
faktycznie reguluje się postępowanie związane ze stwierdzeniem przez komisję braku
właściwości do merytorycznego rozpatrywania sprawy, czego konsekwencją jest przekazanie
sprawy w każdej fazie postępowania, jednakże nie dłużej niż do otwarcia postępowania,
właściwej komisji orzekającej.

W odniesieniu do wstępnej kontroli wniosku o ukaranie (art. 112 ustawy) proponuje
się zmianę określanego przez przewodniczącego komisji terminu usunięcia braków wniosku.
Z praktyki wynika, iż w niektórych sprawach okres do 30 dni jest niewystarczający na
należyte uzupełnienie wniosku. Proponuje się, aby termin ten był nie krótszy niż 30 dni. W
przypadku gdy uzupełnienie wniosku nie jest możliwe w tym terminie, na uzasadniony
wniosek rzecznika dyscypliny, przewodniczący komisji orzekającej mógłby przedłużyć
termin na czas oznaczony.
Proponuje się także uelastycznienie rozstrzygnięć organu odwoławczego rozpoznającego
zażalenie na zarządzenie o zwrocie wniosku o ukaranie. W konsekwencji organ odwoławczy
będzie mógł utrzymać w mocy zarządzenie przewodniczącego komisji orzekającej albo
uchylić je – w całości lub części.

Uchylenie art. 114 ustawy jest konsekwencją zniesienia możliwości wnoszenia
wniosku o ukaranie przez podmioty inne niż rzecznik dyscypliny.

W art. 115 ustawy wprowadza się regulacje dotyczące sporządzania protokołu z
posiedzenia. Zmiana ma na celu również usunięcie wątpliwości związanych z udziałem
protokolanta w posiedzeniu komisji, które ma charakter niejawny i odbywa się bez udziału
stron.

Proponuje się też modyfikację terminu doręczenia rozstrzygnięć komisji orzekającej
(art. 116 ust. 5 i 5a, art. 137 ust. 1 i art. 137a ustawy). Zmiana polega na zastąpieniu
dotychczasowej regulacji wskazującej termin doręczenia postanowienia i orzeczenia (21 dni
od dnia jego wydania) określeniem terminu na sporządzenie uzasadnienia postanowienia i
orzeczenia (21 dni od dnia jego wydania) oraz ustanowieniem obowiązku niezwłocznego
doręczenia stronom postanowienia i orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Zmiana pozwoli na
zagwarantowanie niezbędnego czasu na sporządzenie uzasadnienia danego rozstrzygnięcia.
40

Proponuje się też sprecyzowanie wymagań co do uzasadnienia postanowienia o umorzeniu
postępowania przez odesłanie do art. 137 ustawy.

Zmiana art. 125 pkt 3 ustawy ma na celu zaostrzenie reguł odraczania rozprawy na
wniosek obwinionego lub jego obrońcy przez doprecyzowanie przyczyn
usprawiedliwiających nieobecność obwinionego (jego obrońcy) na rozprawie, skutkujących
jej odroczeniem. Stwierdzone zostały przypadki nadużywania tej instytucji w celu
wydłużenia postępowania. Komisje orzekające, interpretując przepis w sposób korzystny dla
obwinionego, odraczały rozprawy w wyniku złożenia wniosku o odroczenie rozprawy,
zawierającego jakiekolwiek usprawiedliwienie. Sprecyzowanie okoliczności
usprawiedliwiających nieobecność, nienaruszających prawa do obrony i prawa do udziału w
rozprawie, powinno spowodować ograniczenie tego rodzaju nadużyć i przyczynić się do
usprawnienia postępowania.

Zmiana art. 130 ust. 1 ustawy polega na wprowadzeniu obowiązku odroczenia
rozprawy w każdym przypadku ujawnienia okoliczności uzasadniających wniesienie
dodatkowego wniosku o ukaranie (wobec osoby niewymienionej w złożonym wniosku o
ukaranie), jeżeli zachodzą przesłanki z art. 79 ustawy, a nie ma przeszkód w łącznym
rozpoznaniu spraw. Przepis art. 79 ustawy jako zasadę wprowadza bowiem wspólne
rozpoznawanie spraw, a wyjątek dopuszczalny jest tylko w razie istnienia okoliczności
uniemożliwiających łączne rozpoznanie. Dodatkowo precyzuje się, że rzecznik dyscypliny
wszczyna postępowanie wyjaśniające wobec osoby niewymienionej we wniosku o ukaranie
oraz ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Rzecznik dyscypliny
będzie obowiązany do informowania komisji orzekającej o ewentualnym umorzeniu bądź
zawieszeniu wszczętego postępowania. Wniosek o ukaranie nie będzie już podlegał wstępnej
kontroli przewodniczącego komisji orzekającej lecz będzie kierowany do komisji orzekającej
w celu łącznego rozpoznania sprawy (art. 130 ust. 1a i 1b i art. 113 ust. 4 ustawy).
Wzruszanie rozstrzygnięć

W art. 138 ust. 1 ustawy uzupełnia się zakres przepisu o wskazanie nie tylko
zarządzeń, ale również postanowień przewodniczącego komisji orzekającej, na które
przysługuje zażalenie do Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej. Potrzeba
uzupełnienia wynika z faktu, że zażaleniu podlegają także postanowienia przewodniczącego
komisji, co nie zostało ujęte w ogólnej regulacji w zakresie środków zaskarżenia. Natomiast
w ogólnej regulacji wskazującej 14-dniowy termin na składanie środków zaskarżenia,
41

zasadne było uwzględnienie odmiennych regulacji szczególnych ustawy (termin 14-dniowy
nie dotyczy zaskarżenia zarządzenia o zwrocie wniosku o ukaranie do uzupełnienia zgodnie z
art. 112 ust. 3, gdzie obowiązuje termin 7-dniowy). Ponadto proponuje się uzupełnienie o
wskazanie, iż środek zaskarżenia może dotyczyć całości lub części rozstrzygnięcia.
Proponuje
się również uzupełnienie w art. 139a ustawy uprawnień organu
odwoławczego do wydania postanowienia o odmowie przyjęcia przekazanego środka
zaskarżenia. Propozycja wynika z faktu, że niejednokrotnie dopiero organ odwoławczy, na
podstawie przekazanych akt sprawy stwierdza, że środek zaskarżenia został wniesiony po
terminie lub przez osobę nieupoważnioną.
Równocześnie wprowadza się możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie
przyjęcia środka zaskarżenia zarówno wydane przez organ, za pośrednictwem którego środek
ten jest składany (art. 139 ust. 2 ustawy), jak i przez organ odwoławczy. Uzupełnienie
przepisów w tym zakresie jest konieczne ze względu na respektowanie zasady
dwuinstancyjności postępowania.
Projekt
porządkuje regulację art. 140 ustawy określającego uprawnienia do
cofnięcia środka odwoławczego. Obecne brzmienie art. 140 ust. 1 ustawy może sugerować
możliwość cofnięcia tylko odwołania – tymczasem uprawnienie to powinno dotyczyć
każdego środka zaskarżenia. Proponuje się ponadto umożliwienie cofnięcia odwołania
złożonego przez rzecznika dyscypliny, także przez Głównego Rzecznika. Propozycja wynika
z faktu, iż Główny Rzecznik jest oskarżycielem w II instancji (do jego decyzji należy
popieranie złożonego przez rzecznika odwołania), jak również z istniejącego stosunku
zwierzchnictwa w zakresie pełnionej funkcji (art. 58 ust. 3). Możliwość wycofania środka
zaskarżenia jeszcze przed rozprawą jest celowa ze względu na ekonomikę postępowania.
Uzasadnione jest także, by Główny Rzecznik przedstawił powody wycofania zarówno
rzecznikowi dyscypliny, który wniósł środek zaskarżenia, jak i Głównej Komisji
Orzekającej.

Dodany art. 140a ustawy uzupełnia regulację co do rodzaju rozstrzygnięć organu
odwoławczego rozpoznającego zażalenia na postanowienia i zarządzenia w sytuacjach
nieunormowanych w przepisach szczegółowych.

Art. 146 ustawy formułuje normy o charakterze gwarancyjnym odnośnie do sytuacji
obwinionego w związku z wniesieniem odwołania od orzeczenia komisji orzekającej. W
przypadku rozpoznania odwołania od orzeczenia uniewinniającego obwinionego lub
42