Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw

12) doprecyzowanie przepisów normujących postępowanie w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych,
13) doprecyzowanie przepisów dotyczących udostępniania akt sprawy o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych ze względu na konieczność ujednolicenia praktyki
w zakresie udostępniania tych akt przez organy prowadzące postępowanie,
14) zmiany innych ustaw, w tym w szczególności ustawy o finansach publicznych w
zakresie określenia obowiązków jednostek sektora finansów publicznych odnośnie do
przysługujących im należności.

Uzasadnienie szczegółowych rozwiązań proponowanych w projekcie – zmiany w ustawie o
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Zakłada się utrzymanie dotychczasowej zasady niestosowania przepisów ustawy do
należności celnych i podatkowych (art. 3), proponując jednak doprecyzowanie zakresu
wyłączenia, gdyż określenie należność podatkowa nie jest zdefiniowane w polskim systemie
prawa. Dlatego, w celu usunięcia wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu stosowania
ustawy, proponuje się doprecyzowanie, że przepisów ustawy nie stosuje się do należności
celnych i należności z tytułu podatków oraz opłat mających charakter podatku stanowiących
dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie określania,
ustalania, poboru lub wpłaty tych należności oraz odsetek za zwłokę, udzielania ulg
podatkowych lub zwolnień celnych. Wyłączenie nie będzie dotyczyło niepodatkowych
należności budżetowych.
Wyłączenie nie będzie miało miejsca w odniesieniu do zwrotu należności celnej oraz
należności z tytułu nadpłaty podatku i zwrotu podatku, w tym podatku naliczonego lub
różnicy podatku w rozumieniu ustawy o podatku od towarów i usług, bowiem przewiduje się
objęcie karalnością zaniechania w tym zakresie.

Zmiany zakresu podmiotowego.
Obowiązujący art. 4 ustawy wskazuje katalog podmiotów objętych jej przepisami.
Projekt proponuje kilka zmian w tym zakresie.
3

1.
Doprecyzowanie kategorii obejmującej pracowników jednostek sektora finansów
publicznych wynika z ujawnionych w orzecznictwie wątpliwości co do zakresu
znaczeniowego określenia gospodarka finansowa (potwierdza to wyrok WSA z dnia
26 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 103/10, w którym zakwestionowano objęcie
tym określeniem obowiązków w zakresie sprawozdawczości budżetowej). Pojawiały się
też wątpliwości, na podstawie którego przepisu odpowiadają niektóre osoby, formalnie
niemające statusu kierownika jednostki sektora finansów publicznych, natomiast
wykonujące faktycznie obowiązki i zadania kierownika w zakresie gospodarki
finansowej jednostki (dyrektorzy generalni, dyrektorzy finansowi sądów), którym
obowiązki w zakresie gospodarki finansowej przypisuje ustawa (odpowiednio ustawa o
służbie cywilnej i ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych).
W konsekwencji projektowanej zmiany, w zakresie sektora finansów publicznych
odpowiedzialności podlegać będą pracownicy i inne osoby, których obowiązki wynikają
wprost z przepisów ustawy lub którym powierzono obowiązki na podstawie
obowiązujących przepisów. W obowiązującym stanie prawnym przepisami takimi są w
szczególności art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
oraz art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Zakres
przypisanych kompetencji lub upoważnienia musiałby obejmować obowiązki, których
niedopełnienie lub niewłaściwe wypełnienie wiąże się z naruszeniem dyscypliny
finansów publicznych. Proponowane rozwiązanie ma walor uniwersalny, ponieważ
gwarantuje, że osoby, które wykonują obowiązki lub którym je powierzono, na
podstawie ustawy, w zakresie, w jakim ich działanie lub zaniechanie stanowić może
naruszenie dyscypliny finansów publicznych, będą ponosić odpowiedzialność
niezależnie od interpretacji poszczególnych pojęć ustawowych.
2. Proponuje
się rozszerzenie kręgu osób wykonujących czynności przewidziane w
przepisach o zamówieniach publicznych, które mogą ponosić odpowiedzialność za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Krąg ten powinien objąć także inne niż
pracownicy osoby, którym zamawiający powierzył przygotowanie i przeprowadzenie
postępowania o udzielenie zamówienia, działające jako pełnomocnicy zamawiającego.
Propozycja ma na celu uwzględnienie określonej w art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. – Prawo zamówień publicznych możliwości powierzenia przez zamawiającego
przygotowania lub przeprowadzenia postępowania w sprawie zamówienia publicznego
własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej. Jednocześnie proponuje się
4

ograniczenie odnośnie do statusu zamawiającego (jednostka sektora finansów
publicznych) lub charakteru środków (środki publiczne), bowiem co do zasady ustawa
odnosi krąg podmiotów, które mogą ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych, do osób gospodarujących mieniem jednostek sektora finansów
publicznych oraz dysponujących środkami publicznymi lub z nich korzystających.
3.
Proponowana zmiana art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy doprecyzowuje jego brzmienie w
celu usunięcia wątpliwości interpretacyjnych (w związku z tezą, że osoby te nie
gospodarują „środkami publicznymi”, bowiem środki publiczne przekazywane poza
sektor finansów publicznych przestają mieć charakter publiczny) oraz dostosowania
przepisu do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
4. Proponuje
się, aby odrębnie uregulować zakres podmiotowy odpowiedzialności
związanej z realizacją programów i projektów finansowanych z udziałem środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z
pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym
Handlu (EFTA), a także innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych
niepodlegających zwrotowi (dalej „środki zagraniczne”).
Proponowany art. 4a ustawy uzupełnia katalog podmiotów, które odpowiadają z tytułu
naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Obecny zakres podmiotowy jest
niewystarczający i niedostosowany do specyfiki gospodarowania tego rodzaju środkami.
Konieczność wprowadzenia odrębnego uregulowania jest uzasadniona charakterem
środków zagranicznych przekazywanych na realizację programów lub projektów, które
pochodzą ze środków publicznych, specyficznym tylko dla nich sposobem przyznawania,
wydatkowania i rozliczania, a także związanymi z tym procesem odrębnymi procedurami
oraz rolą zaangażowanych w ten proces instytucji i podmiotów, do których obecnie
obowiązująca ustawa nie znajduje zastosowania.
Odpowiedzialność na poziomie instytucji zaangażowanych we wdrażanie programów (tj.
w zakresie przyznawania środków zagranicznych, ich przekazywania, rozliczania itp.),
będzie związana z realizacją programów przez podmioty pełniące funkcję instytucji
zarządzających, pośredniczących i wdrażających, a także Bank Gospodarstwa Krajowego
oraz inne podmioty funkcjonujące w systemie wdrażania funduszy strukturalnych,
którym na mocy ustawy albo w drodze porozumienia, umowy lub odrębnego
upoważnienia, powierzono obowiązki związane z realizacją programów.
5

Przewiduje się też odpowiedzialność związaną z wykorzystaniem środków zagranicznych
przez beneficjentów oraz osoby „reprezentujące” beneficjentów, którzy realizują
projekty. Beneficjentami ww. środków mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i osoby
prawne oraz jednostki nieposiadające osobowości prawnej, niemniej jednak czynności w
ich imieniu zawsze podejmują odpowiednio umocowane osoby fizyczne i to na nich
skupia się odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny w wykorzystaniu przyznanych
środków zagranicznych. Jednocześnie, w związku z proponowaną zmianą art. 13 ustawy,
odnoszącą się do zakresu przedmiotowego odpowiedzialności w tym zakresie, należy
podkreślić, iż odpowiedzialność beneficjentów ograniczać się będzie do części środków,
stanowiących środki publiczne albo przekazanych ze środków publicznych.
W przypadku instytucji uczestniczących w systemie realizacji programów, obowiązki
związane z gospodarowaniem ww. środkami wynikają w szczególności z przepisów
ustaw (zwłaszcza ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju), porozumień, umów lub udzielonych upoważnień. W przypadku beneficjentów,
obowiązki związane z gospodarowaniem środkami publicznymi wynikają w
szczególności z zawartych umów o dofinansowanie projektu.

Zmiany katalogu naruszeń dyscypliny finansów publicznych

W odniesieniu do wszystkich naruszeń dyscypliny finansów publicznych, w których
przewiduje się odpowiedzialność za nieterminowe wykonanie określonych obowiązków (art.
6, 8, 9, 13 i 14 ustawy) proponuje się zmianę polegającą na zastąpieniu jej
odpowiedzialnością za niewykonanie tych obowiązków w obowiązującym terminie. Zmiana
jest konsekwencją proponowanego doprecyzowania momentu popełnienia naruszenia przez
zaniechanie, którym – zgodnie z proponowanym doprecyzowaniem art. 21 ustawy – jest
dzień następujący po upływie terminu, w którym działanie miało nastąpić.
Proponuje
się rozszerzenie znamion czynu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy
o niezgodne z przepisami odroczenie lub rozłożenie na raty spłaty należności Skarbu
Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów
publicznych. Zmiana ma na celu uwzględnienie przepisów materialnych dotyczących
odraczania lub rozkładania na raty niektórych należności, ustanowionych w ustawie o
finansach publicznych (art. 55 i następne ustawy o finansach publicznych).
6

Uchylenie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika z proponowanego całościowego uregulowania
naruszeń związanych z realizacją programów i projektów finansowanych z udziałem
środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych,
niepodlegających zwrotowi, w zmienionym art. 13.
Proponuje
się zmianę art. 8 pkt 2 ustawy – naruszeniem dyscypliny finansów
publicznych będzie zaniechanie zatwierdzenia rozliczenia dotacji (niezatwierdzenie go w
terminie) zamiast dotychczasowego nierozliczenia dotacji. Zmiana ma na celu zachowanie
spójności z art. 152 ust. 2 i 3 obowiązującej ustawy o finansach publicznych.
Doprecyzowanie
określenia „upoważnienie” w art. 11 ustawy, dotyczącym
dokonania wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia lub z przekroczeniem zakresu
upoważnienia, jest związane z ujawnionymi w orzecznictwie w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych wątpliwościami co do zakresu i rodzaju reguł prawno-
-finansowych, do jakich odnosi się to określenie. Proponuje się odniesienie go do
upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową bądź planem finansowym.
Równocześnie znamiona naruszenia rozszerza się o dokonanie wydatku także z naruszeniem
przepisów (ustawy, aktów wykonawczych, umów itp.) dotyczących dokonywania
poszczególnych rodzajów wydatków. Propozycja ta jest spójna z przepisami ustawy o
finansach publicznych, w myśl których jednostki sektora finansów publicznych dokonują
wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (art. 44
ust. 2 ustawy o finansach publicznych) i wydatki te mogą być ponoszone na cele i w
wysokościach ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu
terytorialnego lub planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Analogiczne
doprecyzowanie określenia „upoważnienie” zaproponowano w art. 15 ustawy.

Zmiany art. 13 ustawy wynikają z konieczności jego doprecyzowania, uzupełnienia
oraz dostosowania jego brzmienia do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o
finansach publicznych. Proponuje się nowe określenie naruszeń dyscypliny finansów
publicznych dotyczących środków zagranicznych. Przepis w znacznej części stanowi
szczególne uregulowanie w stosunku do innych naruszeń określonych w ustawie, np. w
zakresie ustalania i dochodzenia należności (art. 5 ustawy).
W nowym art. 13 ustawy wyszczególnione zostały zachowania kluczowe w celu zapewnienia
właściwego gospodarowania środkami zagranicznymi, począwszy od ich przyznania, aż do
przekazania zwróconych środków. Oprócz rozszerzenia przedmiotowego zakresu naruszeń,
7