Poselski projekt ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika

Warszawa, 23 sierpnia 2011 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-97 (4)/11






Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:
- o Rzeczniku Praw Podatnika (druk nr
4360).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Finansów do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych.


(-) Donald Tusk


Stanowisko Rządu
do poselskiego projektu ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika (druk nr 4360)


Projekt ustawy o Rzeczniku Praw Podatnika określa działalność, zakres zadań i tryb
powołania nowej instytucji - Rzecznika Praw Podatnika (zwanej dalej „Rzecznikiem”), który
ma stać na straży praw podatników. Według uzasadnienia projektu utworzenia tej
wyspecjalizowanej instytucji wymaga dysproporcja pomiędzy siłą działania organów
skarbowych oraz Ministerstwa Finansów jako prawodawcy a możliwościami obrony
podatników.
W uzasadnieniu projektu wskazuje się, że dzięki Rzecznikowi wzmocniona zostanie
pozycja podatnika względem organów skarbowych. Rzecznik działający w toku postępowań
podatkowych zapobiegałby naruszeniom przepisów prawa przez organy podatkowe i w
konsekwencji wypłacie odszkodowań na rzecz podatników od Skarbu Państwa. Działania
Rzecznika na etapie legislacji miałyby uchronić Skarb Państwa od konieczności zwracania
pobranych nielegalne podatków.
Według uzasadnienia projektu w wyniku monitoringu prawa podatkowego oraz jego
stosowania przez organy podatkowe Rzecznik identyfikowałby budzące wątpliwości przepisy
bądź praktykę organów podatkowych i działałby na rzecz poprawy lub wyeliminowania z
systemu niejasnych przepisów.
W myśl projektu Rzecznik, na wzór Rzecznika Praw Obywatelskich, byłby
uprawniony do podejmowania działań służących ochronie podatników w ich indywidualnych
sprawach. Rzecznik byłby także obowiązany do sporządzania corocznego sprawozdania
podsumowującego działalność sprawowanego przez siebie urzędu oraz opiniującego jakość
prawa podatkowego.
Rzecznik byłby powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na wniosek Marszałka
Sejmu albo grupy 35 posłów (art. 4 ust. 5 projektu).
W projekcie szacuje się, że koszty funkcjonowania biura Rzecznika nie powinny
przekraczać kosztów funkcjonowania Rzecznika Praw Dziecka (około 7 mln złotych).
W ocenie Rady Ministrów funkcjonujące w aktualnym stanie prawnym organy,
organizacje i instytucje realizują lub mogą realizować cele związane z ochroną praw
i wolności podatnika. Dotyczy to zarówno etapu legislacji, jak i etapu stosowania prawa.
Ponadto regulacje zawarte w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.
U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.1)) w dostatecznym stopniu zapewniają właściwą
ochronę praw podatnika w kontaktach z organami podatkowymi i organami kontroli
skarbowej. Stałym recenzentem przestrzegania praw podatnika w postępowaniach
podatkowych i kontrolnych są sądy administracyjne, które badają zgodność z prawem
rozstrzygnięć podatkowych. Ponadto zmiany prawa podatkowego w coraz większym stopniu
stwarzają podatnikowi możliwości zaprezentowania i obrony jego słusznych interesów.

1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2005 r. Nr 85, poz. 727, Nr 86,
poz. 732 i Nr 143, poz. 1199, z 2006 r. Nr 66, poz. 470, Nr 104, poz. 708, Nr 143, poz. 1031, Nr 217, poz.
1590 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 112, poz. 769, Nr 120, poz. 818, Nr 192, poz. 1378 i Nr 225, poz. 1671,
z 2008 r. Nr 118, poz. 745, Nr 141, poz. 888, Nr 180, poz. 1109 i Nr 209, poz. 1316, 1318 i 1320, z 2009 r. Nr
18, poz. 97, Nr 44, poz. 362, Nr 57, poz. 466, Nr 131, poz. 1075, Nr 157, poz. 1241, Nr 166, poz. 1317, Nr
168, poz. 1323, Nr 213, poz. 1652 i Nr 216, poz. 1676, z 2010 r. Nr 40, poz. 230, Nr 57, poz. 355, Nr 127, poz.
858, Nr 167, poz. 1131, Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1306 oraz z 2011 r. Nr 34, poz. 173, Nr 75, poz. 398 i
Nr 106, poz. 622.

Projektowana ustawa wzorowana jest na ustawie z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku
Praw Obywatelskich (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 1472)) zwanej dalej „ustawą
o RPO” i stanowi w znacznej części powtórzenie zapisów tej ustawy. W związku z tym
koncepcja powołania Rzecznika Praw Podatnika, który musiałby mieć takie same
kompetencje i uprawnienia jak Rzecznik Praw Obywatelskich jest nietrafna.
Zgodnie z art. 208 ust. 1 Konstytucji RP, Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży
wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach
normatywnych. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa o
RPO. Rzecznikowi Praw Obywatelskich przysługują szerokie kompetencje, które mają
również zastosowanie do spraw z zakresu prawa podatkowego.
Według art. 9 ustawy o RPO podjęcie czynności przez Rzecznika Praw Obywatelskich
następuje m.in. na wniosek obywateli lub ich organizacji. Co więcej, w art. 18 ustawy o RPO
postanowiono, że przepisy dotyczące ochrony wolności i praw człowieka i obywatela odnoszą
się także odpowiednio do osób nie będących obywatelami polskimi, znajdujących się pod
władzą Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie przysługujących im wolności i praw.
W świetle art. 12 ustawy o RPO, podejmując sprawę Rzecznik Praw Obywatelskich
może m.in. samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające, zwrócić się o zbadanie
sprawy lub jej części do
właściwych organów, w szczególności organów nadzoru,
prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej, zwrócić się do Sejmu o
zlecenie Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy
lub jej części. Na podstawie art. 14 pkt 6) i 8) ustawy o RPO Rzecznik Praw Obywatelskich
może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu
administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach
przysługujących prokuratorowi, a także wnieść kasację lub rewizję nadzwyczajną od
prawomocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach. W
związku z rozpatrywanymi sprawami Rzecznik Praw Obywatelskich może przedstawiać
właściwym organom, organizacjom i instytucjom oceny i wnioski zmierzające do
zapewnienia skutecznej ochrony wolności i praw człowieka i obywatela i usprawnienia trybu
załatwiania ich spraw (art. 16 ust. 1 ustawy o RPO). Na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o RPO
Rzecznik Praw Obywatelskich może również:
1) występować do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej
bądź o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących wolności i praw
człowieka i obywatela,
2) występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach, o których mowa w
art. 188 Konstytucji,
3) zgłosić udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach skarg
konstytucyjnych i brać udział w tym postępowaniu,
4) występować z wnioskami do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały mającej na celu
wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie
wywołało rozbieżności w orzecznictwie.
Warto zwrócić uwagę na aktywność jaką prezentuje Rzecznik Praw Obywatelskich w
obszarze prawa podatkowego. W ciągu ostatnich 10 lat RPO występował do Ministra
Finansów z ponad 190 zapytaniami generalnymi (ogólnymi) w sprawach podatkowych
(źródło: www.rpo.gov.pl).
Podsumowując, należy stwierdzić, że istniejące regulacje prawne w sposób dostateczny
chronią interesy podatnika, a Rzecznik Praw Obywatelskich ma instrumenty niezbędne

2) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2006, Nr 218, poz. 1592,
z 2010 r. Nr 197, poz. 1307, Nr 254, poz. 1700, Nr 182, poz. 1228.

2
do ochrony praw podatnika i z tych instrumentów korzysta. Proponowane w projekcie
rozwiązanie powielałoby zatem już istniejące struktury organizacyjne, co dodatkowo
pociągałoby za sobą rozbudowanie administracji i wzrost wydatków.
Nie może także budzić wątpliwości, że monitorowanie poprawności przyjętych
rozwiązań legislacyjnych i prawidłowości działania organów administracji podatkowej nie
odbywa się tylko w ramach działań instytucjonalnych inicjowanych przez samych
podatników. Istotną rolę pełnią media, w szczególności kontrola w powyższym zakresie
następuje poprzez publikację komentarzy, krytycznych artykułów i wypowiedzi na tematy
podatkowe. Podkreślić należy, że wszelkie sygnały medialne o wadliwych rozwiązaniach
legislacyjnych i nieprawidłowościach w działaniu administracji są poddawane wnikliwej
analizie. Krytyczne uwagi i wypowiedzi stanowią podstawę do podjęcia właściwych kroków
legislacyjnych oraz działań naprawczych. Możliwości przekazywania wszelkich uwag
i nieprawidłowości są aktualnie na tyle szerokie, że nie jest uzasadnione i celowe powołanie
nowego organu w celu ochrony praw podatnika.
Potrzeba wprowadzenia nowej instytucji nie może być także uzasadniana pozycją
i kompetencjami organów administracji skarbowej uprawniającymi je do wydawania decyzji
podatkowych, co oznacza słabszą pozycją podatnika. Trzeba bowiem mieć na względzie, że
podejmowanie przez organy administracji skarbowej działań w sferze władczej należy do
istoty administracji publicznej i nie może być zastąpione działaniami innych podmiotów.
Nierównorzędność podmiotów stosunków administracyjnych nie oznacza braku możliwości
ochrony interesów podatnika w jego kontaktach z organami administracji skarbowej. Ochrona
ta następuje poprzez związanie prawem organów podatkowych, mające swój wyraz w treści
art. 120 ustawy – Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym organy podatkowe działają na
podstawie przepisów prawa. Organy administracji skarbowej zawsze powinny mieć podstawę
prawną do swojego działania i na tę podstawę powinny się powoływać.
Regulacje zawarte w ustawie – Ordynacja podatkowa dają podatnikom szerokie
możliwości ochrony ich interesów zarówno w toku toczącego się postępowania podatkowego
i kontroli podatkowej, jak i przed wszczęciem tych procedur. Ustawa – Ordynacja podatkowa
zawiera przepisy w dostateczny sposób chroniące interesy podatnika w postępowaniu
podatkowym. W szczególności są to przepisy zawierające zasady ogólne postępowania
podatkowego (art. 120 - 129 ustawy – Ordynacja podatkowa), przepisy przewidujące terminy
załatwienia spraw podatkowych z prawem ponaglenia organu (art. 139 - 142 ustawy
Ordynacja podatkowa) oraz zasady wykonywania decyzji podatkowej (art. 239a - 239j ustawy
– Ordynacja podatkowa.
Jako przykład wdrożonych w ostatnich latach uregulowań zapewniających ochronę
podatnikom i poprawiających ich relacje z organami podatkowymi można wymienić:
1. Wprowadzenie zasady wstrzymania wykonania decyzji nieostatecznej. Wyjątki od tej
zasady są związane z nadaniem nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Przesłanki nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności są w ustawie enumeratywnie
określone. Rygor natychmiastowej wykonalności jest nadawany, jeżeli organ podatkowy
uprawdopodobni, że zobowiązanie wynikające z decyzji nie zostanie wykonane (art. 239a i
239b ustawy – Ordynacja podatkowa).
2. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej na czas trwania postępowania przed sądem
administracyjnym, jeżeli istnieje zabezpieczenie „dobrowolne” (poszerzony katalog form
zabezpieczenia dobrowolnego określa art. 33d ustawy – Ordynacja podatkowa) wykonania
decyzji albo ustanowiono jako zabezpieczenie hipotekę przymusową lub zastaw skarbowy
(art. 239f ustawy – Ordynacja podatkowa).

3
3. Wprowadzenie obniżonej stawki odsetek za zwłokę (w wysokości ¾ stawki podstawowej)
od zaległości z korekt deklaracji złożonych przez podatnika z jego własnej inicjatywy – bez
jakichkolwiek działań organu podatkowego (art. 56 §1a i 1b ustawy - Ordynacja podatkowa).
4. Wprowadzenie obowiązku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej z 7
dniowym wyprzedzeniem (art. 282b i art. 282c ustawy - Ordynacja podatkowa). Instytucja
zawiadomienia powoduje zwiększenie zaufania do organów podatkowych. Umożliwia
kontrolowanym właściwą organizację pracy w związku z planowaną kontrolą.
5. Wprowadzenie 6 miesięcznego terminu na wszczęcie postępowania podatkowego po
zakończonej kontroli podatkowej (art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej).

Podkreślenia także wymaga, że na podstawie art.
133a
ustawy – Ordynacja
podatkowa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby, za jej zgodą,
występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu
- jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym
interes publiczny.
Udział w postępowaniu podatkowym organizacji społecznej w sprawie dotyczącej interesu
innej osoby ma na celu zagwarantowanie lepszej ochrony praw stron i ich wsparcie w toku
tych postępowań. Jest to forma kontroli społecznej nad działaniem organów podatkowych.
Katalog organizacji społecznych, które mogą uczestniczyć w postępowaniu podatkowym
na prawach strony jest szeroki; obejmuje nie tylko organizacje przedsiębiorców, związki
zawodowe ale też stowarzyszenia i wszystkie inne organizacje społeczne. W praktyce istnieje
wiele stowarzyszeń, których celem jest społeczny nadzór nad respektowaniem praw
podatników.
Ustawa – Ordynacja podatkowa zawiera także przepisy dotyczące instytucji interpretacji
przepisów prawa podatkowego, ogólnych (art. 14a ww. ustawy) i indywidualnych (art. 14b
ww. ustawy) umożliwiające dość szybkie przekazanie urzędowej wykładni prawa
podatkowego zabezpieczając przy tym pozycję prawno-podatkową podmiotów, które
zastosowały się do przedstawionej interpretacji. Zapewniając podatnikom pomoc
w stosowaniu przepisów prawa podatkowego instytucja ta stanowi także istotny element
w likwidowaniu barier w rozwoju przedsiębiorczości sprzyjając przy tym tworzeniu dobrego
klimatu do prowadzenia działalności gospodarczej. Instytucja ta stanowi zatem realną pomoc
państwa w podejmowaniu optymalnych decyzji finansowych odnośnie przyszłych działań
podmiotów prawa podatkowego.
Warto podkreślić, że podatnicy coraz chętniej korzystają z instrumentu dającego
bezpieczeństwo stosowania prawa podatkowego, czyli interpretacji indywidualnych.
Porównując ostatnie trzy lata, zaznacza się wyraźny progres w zakresie wydawanych
indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego.
2008 – 24 443 interpretacji indywidualnych,
2009 – 28 176 interpretacji indywidualnych
2010 – 30 920 interpretacji indywidualnych.
Należy pamiętać, iż uzyskanie jednolitej w skali całego kraju informacji dotyczącej
przepisów i procedur podatkowych możliwe jest za pośrednictwem infolinii podatkowej -
Krajowej Informacji Podatkowej, do zadań której należy udzielanie odpowiedzi
telefonicznych na pytania z zakresu prawa podatkowego. Żaden inny dział administracji
publicznej nie ma tak rozwiniętego systemu informacji jak administracja podatkowa.
Poza tym, warto dodać, że działalność administracji skarbowej i system podatkowy są
coraz lepiej postrzegane przez polskich przedsiębiorców. Tak wynika przykładowo z badania

4