Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw

14


Warszawa, 28 września 2009 r.
BAS-WAL-1843/09



Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczpospolitej Polskiej



Opinia prawna w sprawie zgodności poselskiego projektu ustawy
o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych
ustaw (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Arkadiusz Litwiński)
z prawem Unii Europejskiej

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30
lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47)
sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Przedłożony projekt ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu infor-
macji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środo-
wiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych
ustaw, zwany dalej „projektem ustawy” przewiduje zmiany w:
1) ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środo-
wisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.),
zwanej dalej „ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku”,
2) ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr
156, poz. 118 ze zm.),
3) ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z
2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.),
4) ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.),
5) ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.
880 ze zm.).




2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Ocena zgodności projektu ustawy z prawem UE wymaga w pierwszym
rzędzie wskazania przepisów unijnych odnoszących się do materii regulowa-
nej projektem ustawy. Przepisy te ujęto w:
1) dyrektywie Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny
skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne
na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz. Urz. WE L 175 z 5.7.1985 r.,
str. 40, Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne rozdz. 15, t. 1, str. 248);
2) dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27
czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów
na środowisko (Dz. Urz. WE L 197 z 21.7.2001 r., str. 30, Dz. Urz. UE
polskie wydanie specjalne rozdz. 15, t. 6, str. 157);
3) dyrektywie Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony
siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z
22.7.1992 r., str. 7, Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne rozdz. 15, t. 2,
str. 102) (dyrektywa habitatowa);
4) dyrektywie Rady nr 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie
ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. WE L 103 z 25.4.1979 r., str. 1, Dz.
Urz. UE polskie wydanie specjalne rozdz. 15, t. 1, str. 98) (dyrektywa pta-
sia).

3. Analiza przepisów projektu ustawy pod kątem ustalonego stanu prawa
UE
3.1. Uwagi ogólne
Przed przystąpieniem do oceny zgodności przepisów projektu ustawy z
przepisami dyrektyw z zakresu ochrony środowiska należy zaznaczyć, że brak
prawidłowej implementacji przepisów tych aktów prawnych do polskiego
prawodawstwa doprowadził do wszczęcia przez Komisję postępowania o na-
ruszenie przez Polskę prawa WE w trybie art. 226 TWE (postępowanie nr
2006/2281). Komisja w administracyjnej części postępowania, poprzedzającej
wniesienie skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), przed-
stawiła Polsce uzasadnioną opinię, w której zarzuciła m.in. nieprawidłową
implementację dyrektyw 85/337/EWG1, 2001/42/WE i 92/43/EWG. Polska,
chcąc wypełnić obowiązki wdrożeniowe i uniknąć sądowego etapu postępo-
wania, przyjęła ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. Jako że Ko-
misja nie podjęła następnych kroków proceduralnych i nie wniosła skargi do
ETS, przyjąć można, że działania transpozycyjne doprowadziły do poprawnej
implementacji ww. dyrektyw do porządku krajowego. Konstatacja ta jest o

1 Zarzuty Komisji dotyczyły m.in. nieprawidłowej transpozycji pojęcia „zezwolenie na inwestycję” i jedno-
krotnego przeprowadzania oceny wpływu na środowisko przez inwestycję. W obecnym stanie prawnym oce-
na oddziaływania na środowisko może być przeprowadzana dwukrotnie: na etapie wydawania decyzji o śro-
dowiskowych uwarunkowaniach oraz na etapie wydawania pozwolenia na budowę oraz decyzji o zezwoleniu
na realizację inwestycji drogowej.
2


tyle relewantna, że przedstawione przez Komisję zarzuty nieprawidłowej
transpozycji dotyczyły przepisów odnoszących się do ocen oddziaływania na
środowisko i pozwoleń na budowę, które są nowelizowane w przedłożonym
projekcie ustawy. Należy zatem ocenić, czy nowelizacja ta nie doprowadzi do
ponownego stanu niezgodności przepisów krajowych z przepisami dyrektyw.
Dokonując oceny zgodności przepisów projektu ustawy z przepisami
dyrektyw można wyróżnić dwie grupy przepisów. Pierwsza grupa obejmuje
przepisy nowelizacji, które zmierzając do realizacji celów dyrektyw, transpo-
nują ich przepisy do porządku krajowego. Druga grupa obejmuje natomiast te
przepisy projektu ustawy, które choć mieszczą się w przedmiotowym zakresie
regulacji dyrektyw, przyjęte zostały w ramach marginesu swobody implemen-
tacyjnej, pozostawionej przez dyrektywy państwom członkowskim. Przepisy
zaliczone do drugiej grupy regulują zatem zagadnienia, w odniesieniu do któ-
rych dyrektywa nie ustanowiła określonych wymogów, co upoważnia państwa
członkowskie do przyjęcia w tym zakresie dowolnych regulacji pod warun-
kiem, iż nie będą one stanowić przeszkody w zapewnieniu pełnej skuteczności
przepisów dyrektywy i innych przepisów prawa UE. Cel opinii, jakim jest do-
konanie kontroli zgodności projektu ustawy z przepisami dyrektyw, wymaga
w pierwszym rzędzie ustalenia, na podstawie przepisów dyrektyw, wzorca
kontroli, a zatem analizy i oceny pierwszej grupy przepisów, a następnie usta-
lenia, czy przepisy zaliczone do drugiej grupy, przyjęte w ramach swobody
implementacyjnej, nie sprzeciwiają się osiągnięciu celów dyrektyw.

3.2. Przepisy projektu ustawy transponujące przepisy dyrektyw do pol-
skiego porządku prawnego
Do przepisów projektu ustawy transponujących przepisy dyrektyw do
polskiego porządku prawnego zaliczyć należy:
1) art. 48 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, doty-
czący odstąpienia od przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na
środowisko, jako przepis transponujący art. 3 dyrektywy 2001/42/WE,
2) art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, modyfikujący przesłanki
rodzące obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jako przepis transponu-
jący art. 2 i 4 dyrektywy 85/337/EWG,
3) art. 56 ustawy o ochronie przyrody, poszerzający przesłanki wyda-
wania zezwoleń na odstępstwo od zakazów podejmowania działań dotyczą-
cych roślin, grzybów i zwierząt objętych ochroną gatunkową, jako transponu-
jący art. 16 dyrektywy siedliskowej.

ad. 1) Planowanie działań jest jedną z podstawowych zasad prawa
ochrony środowiska (art. 8 ustawy – Prawo ochrony środowiska), a realizacji
tej zasady służy m.in. przeprowadzanie ocen oddziaływania na środowisko
3


przez projekty dokumentów planistycznych i indywidualne przedsięwzięcia
inwestycyjne.
Obowiązek dokonywania ocen wywieranych przez dokumenty plani-
styczne na środowisko ustanowił art. 3 dyrektywy 2001/42/WE, transponowa-
ny do polskiego porządku prawnego poprzez art. 46-58 ustawy o udostępnia-
niu informacji o środowisku. Projekt ustawy nowelizuje te przepisy przewidu-
jąc rozszerzenie katalogu dokumentów planistycznych, których przyjęcie nie
będzie wymagało opracowania ocen wpływu na środowisko. Możliwość od-
stąpienia od przeprowadzania tego rodzaju oceny ustala art. 3 ust. 3 dyrektywy
2001/42/WE stanowiąc, że plany i programy wymagające przeprowadzenia
oceny oddziaływania na środowisko, które określają użytkowanie małych ob-
szarów na poziomie lokalnym oraz niewielkie zmiany tego rodzaju planów i
programów, wymagają przeprowadzania oceny na środowisko tylko wtedy,
gdy państwa członkowskie stwierdzą, że mogą one potencjalnie powodować
znaczący wpływ na środowisko. Oznacza to, że granice kompetencji państwa
członkowskiego do odstąpienia od przeprowadzania oceny wpływu na środo-
wisko przez plany i programy wyznaczają przesłanki związane z cechami ob-
szaru, do którego odnoszą się te plany i programy (określonymi w dyrektywie
jako „mały obszar na poziomie lokalnym”), nieznacznym zakresem zmian do-
konywanych w przyjętych już planach i programach oraz stwierdzeniem przez
właściwy organ, że przyjmowane plany i programy nie mogą potencjalnie po-
wodować znaczącego wpływu na środowisko.
Implementując ten przepis do porządku krajowego w art. 48 ustawy o
udostępnianiu informacji o środowisku przewidziano, że organ opracowujący
projekty dokumentów wymagających przeprowadzania strategicznej oceny
oddziaływania na środowisko, wymienionych w art. 46 ust. 1 tej ustawy, może
odstąpić od przeprowadzania tego rodzaju oceny. Możliwość ta została uza-
leżniona od uznania przez ten organ, że realizacja projektów dokumentów nie
spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko (art. 48 ust. 1), a projek-
ty dokumentów wprowadzają niewielkie modyfikacje w ustaleniach przyję-
tych już dokumentów lub dotyczą obszarów w granicach jednej gminy (art. 48
ust. 2).
Odnosząc określone w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2001/42/WE przesłanki
umożliwiające nieprzeprowadzanie ocen wpływu na środowisko przez plany i
programy oraz sposób ich transpozycji do porządku krajowego w art. 48 ust. 1
i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, dotyczącym możliwości
odstąpienia od wymogu opracowania strategicznej oceny wpływu na środowi-
sko stwierdzić można, że pomiędzy przepisami wspólnotowymi i krajowymi
nie zachodzi sprzeczność. Przepisy krajowe uzależniają bowiem możliwość
odstąpienia od przeprowadzania strategicznej oceny wpływu na środowisko
od przesłanek ustalonych w prawie wspólnotowym, tj. wymaganych cech ob-
szaru, do którego odnoszą się plany i programy (ujętych w ustawie jako „ob-
4