Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok 2009

RADA MINISTRÓW










U S T A W A O Z M I A N I E
U S T A W Y B U D ś E T O W E J
NA R O K 2 0 0 9


UZASADNIENIE




Warszawa, lipiec 2009
SPIS TREŚCI

1. Założenia makroekonomiczne ............................................................................. 5
2. Dochody budżetu państwa ................................................................................... 8
3. Finansowanie deficytu budżetu państwa ........................................................... 11
4. Wydatki budżetu państwa.................................................................................. 12
5. Inwestycje wieloletnie ....................................................................................... 51
6. Programy wieloletnie w układzie zadaniowym ................................................. 52


3
Prognoza makroekonomiczna do projektu ustawy budżetowej na 2009 r. została
przygotowana przy założeniu, że wpływ kryzysu na międzynarodowym rynku finansowym na
gospodarkę polską będzie ograniczony. Wskazywały na to dostępne wówczas dane
makroekonomiczne, w szczególności wysokie (5,9%) tempo wzrostu PKB w I półroczu 2008 r.
oraz przewidywania odnośnie tempa wzrostu gospodarczego w całym 2008 r. (5,5%
w rzeczywistości wzrost gospodarczy wyniósł 4,9%) oraz w 2009 r. (4,8%).
W kolejnych miesiącach 2008 r. sytuacja w gospodarce światowej uległa pogorszeniu,
a wraz z nią oczekiwania odnośnie skutków kryzysu. W konsekwencji, w grudniu 2008 r. Rząd
przygotował poprawkę do projektu ustawy budżetowej na 2009 rok, w której prognozowane na
2009 r. tempo wzrostu PKB zostało ograniczone do 3,7%. Równocześnie, kierując się zasadą
ostrożności w planowaniu procesu budżetowego, w styczniu br. Rząd opracował tzw.
scenariusz zapasowy, w którym uwzględniono możliwość jeszcze głębszego osłabienia tempa
wzrostu PKB - do 1,7%. Na wypadek jego realizacji, Rząd podjął działania ograniczające
wydatki budżetu państwa o 19,7 mld zł. Uzyskane oszczędności miały zapobiec ewentualnemu
przekroczeniu deficytu budżetowego w uchwalonej ustawie budżetowej na 2009 r.
Skala załamania aktywności w gospodarce światowej i związane z nią pogorszenie sytuacji
bieżącej oraz perspektyw dla polskiej gospodarki okazały się znacznie silniejsze niż
wskazywały wcześniejsze prognozy instytucji krajowych i zagranicznych. Znalazło to
odzwierciedlenie w pogorszeniu sytuacji budżetu państwa, przede wszystkim po stronie
dochodowej. Skala powyższych zmian implikuje konieczność nowelizacji ustawy budżetowej
na 2009 r.
1. Założenia makroekonomiczne
1.1. Otoczenie zewnętrzne
Skala pogorszenia koniunktury w gospodarce światowej jest większa niż wcześniej
oczekiwano. Na etapie przygotowania poprawki do budżetu państwa na 2009 r. założono, że
PKB dziesięciu największych partnerów handlowych Polski w roku bieżącym nie zmieni się
w stosunku do 2008 r. Obecne prognozy wskazują, że spadek PKB w tych krajach może
wynieść nawet ok. 6,0%.
Bieżące wskaźniki koniunktury wskazują, że skala osłabienia dynamiki aktywności
gospodarczej może, począwszy od II kw. 2009 r., ulec złagodzeniu. W całym 2009 r.
oczekiwany jest jednak spadek światowego PKB. Przewidywane załamanie aktywności
gospodarczej w strefie euro może być głębsze niż oczekiwane dla USA. Spadek PKB
prognozowany jest również w krajach naszego regionu oraz w Rosji, a szczególnie głęboki na
Ukrainie.

5
1.2. Bieżąca sytuacja makroekonomiczna w Polsce
W I kw. 2009 r. tempo wzrostu gospodarczego w Polsce, jako jednej z niewielu
gospodarek w UE i jedynej w regionie, było dodatnie i wyniosło realnie 0,8% r/r. Było to
związane z utrzymaniem się silnego popytu konsumpcyjnego gospodarstw domowych,
stymulowanego wzrostem dochodów do dyspozycji (związanym z obniżeniem skali
podatkowej w PIT oraz waloryzacją rent i emerytur), wzrostem spożycia publicznego oraz
dodatnim tempem wzrostu nakładów brutto na środki trwałe. Pomimo wyraźnego spadku
dynamik eksportu i importu, wkład eksportu netto we wzrost PKB był dodatni (ok. 1,9 pkt.
proc.).
Szybszy spadek importu niż eksportu w pierwszych czterech miesiącach 2009 r.
spowodował wyraźne obniżenie się deficytu handlowego, w porównaniu do analogicznego
okresu ubiegłego roku. Wraz z mniejszym ujemnym saldem dochodów i wysokimi transferami
bieżącymi z budżetu UE (zaliczka w ramach nowej perspektywy finansowej i transfery
w ramach Wspólnej Polityki Rolnej) poprawa deficytu handlowego wpłynęła na ograniczenie
nierównowagi zewnętrznej polskiej gospodarki w okresie styczeń - kwiecień 2009 r. do
poziomu ok. - 3,5% PKB (z - 5,4% PKB w 2008 r.).
Spadek dynamiki aktywności gospodarczej wpłynął na pogorszenie sytuacji na rynku
pracy. W lutym 2009 r., po raz pierwszy od listopada 2004 r., odnotowano roczny spadek
zatrudnienia w przedsiębiorstwach (o 0,2%), który w kolejnych miesiącach uległ pogłębieniu
(do 1,7% w maju). Liczba bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy na koniec maja
2009 r. była o 213 tys. większa, w porównaniu z końcem 2008 r. W tym samym okresie stopa
bezrobocia wzrosła z 9,5% do 10,8% (przed rokiem w tym okresie obniżyła się o 1,4 pkt.
proc.). W warunkach pogarszających się perspektyw na rynku pracy, spada także presja na
wzrost wynagrodzeń. W maju 2009 r. przeciętna płaca w sektorze przedsiębiorstw była
nominalnie wyższa jedynie o 3,8% od jej poziomu w ubiegłym roku.
Zaburzenia na światowych rynkach finansowych i wysoka awersja do ryzyka przyczyniły
się do dalszego osłabienia polskiej waluty na początku bieżącego roku. Od II połowy lutego br.
złoty zyskiwał jednak na wartości dzięki poprawie nastrojów na globalnych rynkach
finansowych i wzrostowi zainteresowania walutami naszego regionu. Odwrócenie trendu
nastąpiło w połowie kwietnia br., ponowna deprecjacja złotego wiązała się m.in.
z pogorszeniem oczekiwań co do tempa wzrostu gospodarczego w 2009 r., obawami o stan
finansów publicznych oraz ryzykiem dewaluacji łotewskiej waluty.
W wyniku słabnącej dynamiki popytu krajowego oraz znacznych obniżek cen surowców
na rynkach światowych, pod koniec 2008 r. nastąpiło osłabienie presji inflacyjnej. Roczne
tempo wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych uległo obniżeniu z 4,8% w lipcu
i sierpniu 2008 r. do 2,8% w styczniu 2009 r. Po wzroście inflacji w pierwszych miesiącach
roku (do 4,0% w kwietniu 2009 r.), w maju tempo wzrostu cen uległo ograniczeniu do 3,6%.

6
W czerwcu br., po dwumiesięcznej przerwie w cyklu łagodzenia polityki monetarnej, Rada
Polityki Pieniężnej ponownie obniżyła stopy procentowe NBP o 0,25 pkt. proc. W wyniku tej
decyzji stopa referencyjna NBP spadła do poziomu 3,5%, a łączna skala obniżek
podstawowych stóp procentowych w bieżącym roku wyniosła 1,5 pkt. proc. Jednocześnie na
majowym posiedzeniu Rada podjęła decyzję o obniżeniu stopy rezerwy obowiązkowej
o 0,5 pkt. proc. (z 3,5% do 3,0%).
1.3. Perspektywy rozwoju sytuacji makroekonomicznej do końca 2009 r.
Pomimo relatywnie dobrej sytuacji gospodarczej Polski w I kw. 2009 r. na tle krajów UE,
perspektywy wzrostu gospodarczego w roku bieżącym są dużo gorsze niż oczekiwano w końcu
ubiegłego i jeszcze na początku bieżącego roku. Przewidywane jest obniżenie tempa wzrostu
PKB w 2009 r. do 0,2%, wobec 4,9% w 2008 r.
Tak znaczące obniżenie tempa wzrostu gospodarczego będzie związane z oczekiwanym
głębokim osłabieniem aktywności inwestycyjnej sektora prywatnego oraz spadkiem eksportu.
Wzrost gospodarczy będzie podtrzymywany przez konsumpcję sektora prywatnego, inwestycje
publiczne oraz poprawę salda wymiany handlowej z zagranicą, w wyniku wolniejszego spadku
dynamiki eksportu niż importu. Skala spowolnienia w poszczególnych kwartałach 2009 r.
będzie wypadkową głębokości recesji w strefie euro oraz możliwości utrzymania silnego
popytu konsumpcyjnego i realizacji planowanych inwestycji infrastrukturalnych.
Spadek dynamiki konsumpcji gospodarstw domowych w 2009 r. będzie ograniczony, m.in.
z powodu przejściowego przyspieszenia tempa wzrostu realnych dochodów do dyspozycji
ludności (związanym z obniżeniem skali podatkowej w PIT oraz waloryzacją rent
i emerytur). Przewiduje się, że realny wzrost spożycia prywatnego w 2009 r. wyniesie 2,1%
(wobec wzrostu o 5,4% w 2008 r.).
Podstawowym czynnikiem, który będzie negatywnie oddziaływał na poziom aktywności
inwestycyjnej jest pogorszenie nastrojów przedsiębiorców i ich oczekiwań odnośnie do
perspektyw zbytu produkcji. Dodatkowym czynnikiem ograniczającym aktywność
inwestycyjną będzie zaostrzenie przez banki warunków kredytowych. Ograniczeniu skali
osłabienia aktywności inwestycyjnej będzie natomiast sprzyjać niezakończony cykl
produkcyjny w budownictwie mieszkaniowym. Prognozowane tempo wzrostu nakładów brutto
na środki trwałe w całej gospodarce będzie w 2009 r. ujemne i wyniesie -1,9% w porównaniu
ze wzrostem o 8,2% w 2008 r.
Powyższe czynniki znajdą odzwierciedlenie w obniżeniu się popytu krajowego w 2009 r.
realnie o 0,7%. Przyczyni się to do zmniejszenia nierównowagi zewnętrznej, co wynikać będzie
zarówno ze zmiany struktury popytu na mniej importochłonną, jak również ze znacznej
poprawy terms of trade oraz deprecjacji złotego. Prognozowany spadek eksportu (realnie
o 6,0%) jest mniejszy niż importu (7,4%). Wkład eksportu netto we wzrost PKB w roku

7