Rządowy projekt ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych

2









3
WPROWADZENIE
Obecnie funkcjonujący w Polsce system informacji gospodarczej powstał w 2003 r. wraz
z wejściem w życie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych
(Dz. U. Nr 50, poz. 424, z późn. zm.) – zwanej dalej „ustawą”. Potrzeba uchwalenia ustawy
wynikła ze skali oszustw i wyłudzeń dokonywanych w Polsce w ostatnim okresie oraz
porównania z pozytywnym doświadczeniem państw, w których wymiana informacji
o niewypłacalnych dłużnikach, w tym konsumentach, jest dopuszczalna. Jeżeli dodać do tego
niezbyt sprawne polskie sądownictwo oraz poczucie przedsiębiorców, że w Polsce dłużnik ma
pozycję silniejszą niż wierzyciel, wprowadzenie w naszym kraju podobnych rozwiązań było
całkowicie uzasadnione.
Strategicznym celem ustawy była poprawa bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. Celem
operacyjnym ustawy było stworzenie ram prawnych udostępniania informacji o zwłoce
w wykonywaniu zobowiązań pieniężnych przez przedsiębiorców i konsumentów. Jednocześnie
zamierzeniem ustawy było zapewnienie wiarygodności udostępnianych informacji i ochrony
słusznych praw osób, których dane te dotyczą oraz ustanowienie stosownego nadzoru nad
całym procesem udostępniania informacji.
W związku z sygnałami i problemami zgłaszanymi przez biura informacji gospodarczej
i przedsiębiorców oraz potwierdzonymi wynikami przeprowadzonych przez Ministerstwo
Gospodarki badań i ankiet okazało się, iż ustawa w dużej części nie spełniła zakładanej roli.
W związku z tym, po niemal czterech latach obowiązywania ustawy, zaistniała potrzeba
przeprowadzenia oceny skuteczności rozwiązań prawnych pod kątem realizacji zakładanych
początkowo celów.
Niniejsza ocena skutków regulacji wraz z założeniami do ustawy stanowi pierwszy etap
procesu, którego celem jest wdrożenie przejrzystego i przyjaznego przedsiębiorcom prawa.
Wpisuje się ona tym samym w założenia programu Lepsze prawo, zgodnie z którymi
przygotowanie propozycji legislacyjnych powinno być poprzedzone badaniami i analizami
wskazującymi na problemy w konkretnych dziedzinach gospodarki.
Identyfikacja i analiza problemów wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji
gospodarczych została dokonana w oparciu o dokument – wstępna ocena skutków regulacji
„Analiza zasad i efektywności funkcjonowania ustawy o udostępnianiu informacji
gospodarczych”. Przeprowadzając ocenę funkcjonowania ustawy o udostępnianiu informacji
gospodarczych oparto się na metodzie jakościowej oceniającej rozwiązania regulacyjne,
analizującej opinie, stanowiska i poglądy adresatów prawa. W analizie jakościowej
4
wykorzystano modele oparte na teoriach polityki publicznej. Zastosowano m.in. następujące
instrumenty: ankiety, konsultacje, analizę problemów interpretacyjnych zgłaszanych przez
biura informacji gospodarczej oraz wniosków i postulatów sugerujących konkretne propozycje
zmian przepisów ustawy formułowanych zarówno przez biura informacji gospodarczej, jak
i inne podmioty.
Dodatkowo przeprowadzono pomiar obciążeń administracyjnych, według Modelu Kosztu
Standardowego, który został oparty na bezpośrednich wywiadach z biurami informacji
gospodarczej, jak również zidentyfikowano i przeprowadzono analizę czynników z otoczenia
funkcjonowania ustawy, które należy wziąć pod uwagę przy nowelizacji przepisów

o udostępnianiu informacji gospodarczych.

1.
IDENTYFIKACJA I ANALIZA PROBLEMÓW

1.1. Ograniczony katalog podmiotów uprawnionych do przekazywania informacji
gospodarczych
Określenie problemu: ograniczony w znaczący sposób krąg podmiotów, które mogą
udostępniać informacje gospodarcze o zobowiązaniach przedsiębiorców i konsumentów.
Ustawa posługuje się pojęciem przedsiębiorcy. Inne podmioty, które nie mają statusu
przedsiębiorcy, mają ograniczony dostęp do rozwiązań ustawowych, m.in.: gminy, jednostki
samorządowe, zakłady komunalne, które mają problem z dochodzeniem należności od osób
fizycznych i przedsiębiorców, np. w ramach funkcjonowania gospodarki mieszkaniowej,
przewozu osób w regularnej komunikacji publicznej, podatków lokalnych, czy też podmioty
świadczące usługi pożyczkowe lub poręczeniowe, a działające w formie fundacji lub
stowarzyszenia. Obowiązujący w ustawie zamknięty katalog przedsiębiorców uprawnionych
do przekazywania danych o konsumentach obejmuje grupę przedsiębiorców udzielających
masowo kredytu konsumenckiego i przez to najbardziej narażonych na skutki nierzetelności
swoich klientów. Rozwiązanie takie zostało przyjęte w celu wyważenia interesów, z jednej
strony – przedsiębiorców dążących do minimalizowania ryzyka prowadzenia działalności,
z
drugiej strony – konsumentów mających prawo do ochrony prywatności. Warunek
określający jedynie „pierwotnego wierzyciela” jako podmiot eliminuje z rynku np. branżę
faktoringową, przedsiębiorstwa obrotu wierzytelnościami (problem regresu). Skala takiego
wyłączenia stawia pod znakiem zapytania wpływ mechanizmów wpływających na jakość
obrotu gospodarczego. Problematyczne jest także przekazywanie informacji gospodarczych
5
przez przedsiębiorców, którzy nabyli wierzytelność na podstawie umowy cesji. Z powodu
ograniczonego katalogu podmiotów – wierzycieli uprawnionych do przekazywania informacji
gospodarczych do biura, duża liczba dłużników pozostaje poza rejestrami. Na przykład firmy
windykacyjne skarżą się, że nie mogą informować o dłużnikach, dla których są wtórnymi
wierzycielami, a prowadząc działalność windykacyjną i obrót wierzytelnościami mają
wyłącznie takich. Firmy factoringowe uważają, że baza biur nie jest kompletna ze względu na
wyłączenie z udostępniania danych tych podmiotów, które mogłyby robić to systemowo, jak
np. firmy factoringowe, a które nie mają takiej możliwości, bo nie są wierzycielami
pierwotnymi. Ustawa nie jest jedynym instrumentem mobilizowania do zapłaty
i napiętnowania za zaleganie z regulowaniem wszelkiego rodzaju zobowiązań wobec różnych
grup podmiotów niebędących przedsiębiorcami. Należy przypomnieć, że udostępnianie
informacji według reguł określonych w ustawie zostało dopuszczone wyłącznie za
pośrednictwem biur, działających na zasadach komercyjnych, ale podlegających nadzorowi
właściwego ministra. Potwierdza to szczególny charakter świadczonych przez biura usług,
uznanych za ściśle związane ze swoistym monitorowaniem i przez to wspomaganiem obrotu
gospodarczego. Oczywiste, że biura są zwolennikami ustawowego poszerzenia kręgu ich
klientów, bo większa liczba klientów oznacza większy zysk, ale ze strony nadzorującego je
organu uzasadniona jest troska o wysoką jakość świadczonych przez biura usług i konieczność
wyważenia różnych interesów, zgodnie z celami ustawy. Nie wydaje się, aby za cel ustawy
można było uznać monitorowanie zadłużeń wobec podmiotów niebędących przedsiębiorcami,
takich jak Policja, straże miejskie, Poczta Polska i inne, które dysponują możliwościami
egzekwowania należności niedostępnymi dla ogółu przedsiębiorców.
W powyższym zakresie szczególna jest sytuacja gmin, świadczących usługi na rzecz
mieszkańców za pomocą zakładów budżetowych, które nie mają statusu przedsiębiorcy.
Teoretycznie mogą wystąpić okoliczności, w których gmina może być traktowana jako
przedsiębiorca (art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), będzie to miało miejsce jedynie
w przypadku, gdy gmina wykonuje działalność gospodarczą bezpośrednio, a nie poprzez innego
przedsiębiorcę (np. poprzez gminną spółkę). Sytuacja gmin, świadczących usługi na rzecz
mieszkańców za pomocą zakładów budżetowych, które nie mają statusu przedsiębiorcy, jest
szczególna. Biorąc pod uwagę skalę zaległości wobec gmin, należy zapewnić możliwość
przekazania informacji o dłużnikach niepłacących gminie m.in. komunalnych czynszów, opłat za
wywóz śmieci, czy przewóz środkami miejskiej komunikacji, do biur informacji gospodarczej.
W tym celu należy rozszerzyć definicję przedsiębiorcy o zakłady budżetowe gminy.
6