Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji i innych ustaw

UZASADNIENIE


I Ogólne założenia

Idei powołania konstytucyjnego organu – Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji –
przyświecał szlachetny cel i chęć przeniesienia na grunt polski rozwiązań europejskich. I – co
trzeba oddać – organ ten doprowadził do stworzenia rynku audiowizualnego, poszerzenia
oferty programowej trafiającej do polskich widzów i słuchaczy, powstawania nowych
prężnych podmiotów gospodarczych w dziedzinie mediów.
Nie ulega jednak wątpliwości, iż z biegiem lat ta misja się wyczerpywała; po prostu „dobro
rzadkie”, jakim są częstotliwości umożliwiające nadawanie w systemie analogowym
właściwie jest już wykorzystane. Równocześnie pojawiły się nowe możliwości odbioru
programów radiowych i telewizyjnych – poprzez internet bądź telefonię komórkową. Czeka
nas zaś kolejny skok technologiczny – przejście na nadawanie w naziemnym systemie
cyfrowym. Tym samym media audiowizualne stają się coraz większym stopniu przedmiotem
zainteresowania instytucji odpowiedzialnych za budowę społeczeństwa informacyjnego.
Natomiast sama Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji powoli acz nieuchronnie traciła swój
autorytet ulegając politycznym wpływom kolejnych parlamentarnych większości. Wymóg,
by do jej składu wybierać osoby cieszące się autorytetem i znajomością problematyki mediów
został ostatecznie złamany w IV kadencji Sejmu. Wybitni twórcy przegrywali z partyjnymi
nominantami. Równocześnie umacniała się funkcja nadzorcza KRRiT nad mediami
publicznymi. Doprowadziło to do patologicznej sytuacji – czyja władza, tego media.
Mechanizm: Krajowa Rada wybiera nieodwoływalne rady nadzorcze mediów publicznych, te
z kolei wybierają zarządy spółek petryfikował trwanie „na urzędzie” osób, które w zdrowym
demokratycznym systemie uniezależnienia mediów od politycznych nacisków nie powinny
urzędu sprawować.
Przełomem były ustalenia komisji śledczej w tzw. aferze Rywina. Opinia publiczna
zobaczyła całą patologię „układu” medialnego a w kręgu odpowiedzialnych za degenerację
zarówno Krajowej Rady jak i mediów publicznych znalazły się m.in. takie osoby jak
Włodzimierz Czarzasty i Robert Kwiatkowski.
Można było mieć nadzieję, że dojście do władzy prawicowej formacji odwołującej się
do idei budowy demokratycznego państwa prawa – a fundamentem tegoż jest wolność słowa
i niezależność mediów – odwróci fatalne tendencje zawłaszczania mediów przez polityków.
Zaproponowana przez Prawo i Sprawiedliwość i przegłosowana wespół z „Samoobroną”
tudzież Ligą Polskich Rodzin nowelizacja ustawy przeprowadzana w ekspresowym tempie
i z naruszeniem dobrych obyczajów parlamentarnych w grudniu 2005r. była tych nadziei
zaprzeczeniem. Otrzymaliśmy prawdziwie partyjną Krajową Radę, równie partyjne rady
nadzorcze i co najmniej kontrowersyjne „partyjno – parytetowe” zarządy telewizji publicznej
i radia. W efekcie w ofercie programowej nadawców zwanych publicznymi zatriumfował
bieżący interes polityczny ugrupowań rządzących.
Proponowana w niniejszym projekcie nowelizacja ustawy o radiofonii i telewizji oraz
innych ustaw nie jest rozwiązaniem całościowym. Przed nami poważna debata o roli,
strukturze, powinnościach i systemie finansowania mediów publicznych. Taki projekt
powstanie. Już jednak dziś, uznając obecne konstytucyjne realia, można rozpocząć proces
reformowania rynku medialnego, w zgodzie zarówno z zapisami Konstytucji RP, jak
i tendencjami obowiązującymi w Unii Europejskiej.
W przedkładanym Wysokiej Izbie projekcie koncentrujemy się na następujących
zagadnieniach:

1) Odpartyjnieniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i wzmacnianiu jej autorytetu
poprzez precyzyjne określenie kręgu osób, spośród których Sejm, Senat i Prezydent
dokonują wyboru. Wymóg posiadania przez kandydatów co najmniej dwóch

rekomendacji z uczelni akademickich bądź stowarzyszeń twórczych, w tym
dziennikarskich, ma być gwarancją uspołecznienia tego ciała.
2) Zgodnym z Konstytucją RP podziale kompetencji pomiędzy Krajową Radę Radiofonii
i Telewizji a Urzędem Komunikacji Elektronicznej. Proces koncesyjny jest de facto
procesem podejmowania decyzji administracyjnych, a te są przekroczeniem
uprawnień konstytucyjnych KRRiT, na co zresztą środowiska prawnicze nie od dziś
zwracają uwagę.
3) Uspołecznieniu i upublicznieniu, poprzez obligatoryjny wymóg przeprowadzania
jawnych konkursów przez cieszącą się ponadpartyjnym autorytetem Krajową Radę
Radiofonii i Telewizji, procesu wyłaniania rad nadzorczych i zarządów publicznego
radia i telewizji.

Przepisy przejściowe precyzują prawne instrumentarium zrealizowania założeń ustawy.
Przyjęcie projektu nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych, można natomiast
zakładać kilkumilionowe oszczędności w budżecie państwa wynikające z racjonalizacji
zatrudnienia i przejścia na inny tryb pracy (na posiedzeniach, za zryczałtowaną dietą niższą
o 2/3 od dotychczasowych uposażeń) członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

II Uwarunkowania prawne

1. Modyfikacja zakresu i zasad działalności Krajowej Rady
Granice swobody ustawodawcy zwykłego jeżeli chodzi o przyjęty model funkcjonowania
Krajowej Rady wyznaczają przepisy Konstytucji (art. 213-215). Przepisy te nie zawierają
rozwiązań szczegółowych, co oznacza dla ustawodawcy zwykłego daleko idącą swobodę.
Powyższa regulacja wyznacza pewne ramy dla opartej o art. 215 regulacji ustawowej.
Podstawowe elementy, o których trzeba pamiętać w kontekście planowanej nowelizacji są
następujące:
1. Rada w świetle przyjętego rozwiązania musi: „stać na straży wolności słowa,
prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji”.
2. Jej członkowie są powoływani przez Sejm, Senat i Prezydenta
Zwrot „stać na straży” jest zwrotem używanym przez ustawodawcę konstytucyjnego
także w innych przypadkach. Oprócz KRRiT na straży stoją: Prezydent, który stoi na straży
suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego
terytorium, Krajowa Rada Sądownictwa, która stoi na straży niezależności sądów
i niezawisłości sędziów, a także Rzecznik Praw Obywatelskich, który stoi na straży wolności
i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach
normatywnych. Warto w tym miejscu odwołać się do językowych konotacji zwrotu „stać na
straży”, opartych o Słownik języka polskiego PWN: pojęcie „straż” związane jest ze
strzeżeniem kogoś lub czegoś przed niebezpieczeństwem, zniszczeniem, kradzieżą,
zaginięciem. Postawić kogoś na straży czegoś to: wydać komuś polecenie pilnowania czegoś,
kogoś, czuwania nad czymś, nad kimś.
Poza „staniem na straży” Konstytucja posługuje się w zbliżonych kontekstach
pojęciem: „pieczy” (art. 17 ust. 1) oraz: „sprawowania zwierzchnictwa” (nad siłami
zbrojnymi, administracją) czy „kierowania”. Bez wątpienia te dwa ostatnie są silniejsze,
bo zawierają w sobie nie tylko możliwość sprawowania kontroli, ale także sprawowania
kierownictwa. Pojęcie „stania na straży” jest bez wątpienia pojęciem niedookreślonym,
pozostawiającym ustawodawcy zwykłemu znaczny luz decyzyjny co do konkretyzacji. Widać
to zwłaszcza przy porównaniu zakresu „stania na straży” wskazanych wyżej podmiotów.
Porównując praktyczne uprawnienia Prezydenta, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej
Rady Sądownictwa, trzeba przyznać, że stanie na straży może się przejawiać
w uprawnieniach czysto kontrolnych, a czasem wręcz formalnych (np. Prezydent stoi na
straży niepodzielności terytorium Rzeczpospolitej, ale brak jest chyba jakiegokolwiek jasnego
działania, które przypisano by tej kompetencji). Także Rzecznik Praw Obywatelskich jest
przecież organem, który nie posiada w praktyce możliwości podejmowania samodzielnych
decyzji. Zgodnie z ustawą o Rzeczniku Praw Obywatelskich może on wszczynać
i uczestniczyć w postępowaniach przez właściwymi organami, podejmować decyzje
kontrolne, ale nie posiada możliwości decyzyjnych. Jest organem czysto kontrolnym,
inicjującym postępowania przed innymi organami.
Opierając się o takie ujęcie pojęcia „stania na straży” można modyfikować możliwości
działania KRRiT. Obecnie są one bardzo rozbudowane, wykraczając poza założenia
konstytucyjne. W szczególności widać to na przykładzie uprawnień czysto administracyjnych,
związanych z wydawaniem koncesji. Ograniczenie tej części uprawnień samo w sobie nie
doprowadzi do pozbawienia KRRiT możliwości „stania na straży”. Można podać przykłady
innych organów konstytucyjnych, działających bez możliwości władczych, kreacyjnych. Dla
przykładu, KRS stoi na straży niezawisłości sędziów – ale ich nie mianuje.
Ustawodawca zwykły nie może pozbawić żadnego z organów wskazanych w art. 214 ust. 1
Konstytucji prawa do powoływania jej członków. Jednakże to, ilu członków powoływać
będzie każdy z konstytucyjnych organów bez wątpienia pozostaje pozostawione swobodnej
decyzji ustawodawcy.
Zasadniczej zmianie ulega procedura doboru kandydatów do Krajowej Rady. Obecnie
obowiązujący model przewiduje wprawdzie powoływanie do Rady osób „wyróżniających się
wiedzą i doświadczeniem w zakresie środków społecznego przekazu” jednakże praktyka
powoływania diametralnie odbiegała od intencji ustawodawcy, czego dowodem liczne
nominacje o charakterze politycznym. Obecnie proponowany model ma na celu ograniczenie
nominacji o charakterze wyłącznie politycznym, a przewidując uczestnictwo środowisk
akademickich, środowisk twórczych i samorządu dziennikarskiego wpisuje się w zasadę
subsydiarności i pomocniczości wyrażoną w Preambule i art. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt. 27 Konstytucji do prerogatyw Prezydenta należy
powoływanie członków Krajowej Rady. Należy więc w tym miejscu rozważyć, czy ustawa
zwykła może określać krąg osób, spośród których Prezydent powołuje członków Rady.
Odpowiedź na tak postawione zagadnienie jest pozytywna. Wynika to z treści art. 215
Konstytucji, który pozostawia ustawodawcy zwykłemu określenie „szczegółowych zasad
powoływania” członków Krajowej Rady. Pojęcie „szczegółowe zasady powoływania” należy
interpretować w ten sposób, że ustawodawca zwykły może wybrać określony tryb
powoływania członków Rady, w tym także uwzględniający konieczność posiadania przez te
osoby odpowiednich kompetencji. Kompetencje te będą weryfikowane przez instytucje
apolityczne i cieszące się wysokim autorytetem. Dzięki temu możliwa stanie się realizacja
nałożonego na Radę konstytucyjnego zadania stania na straży wolności słowa, prawa do
informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, przy jednoczesnym
uniezależnieniu od bezpośrednich wpływów politycznych.
Istotną nowością jest wprowadzenie obowiązku niezwłocznego uzupełniania składu
Krajowej Rady przez organy konstytucyjne, w razie wygaśnięcia kadencji któregokolwiek
z jej członków. Do tej pory ustawa nie przewidywała takiego obowiązku, co powodowało
niejednokrotnie paraliż prac Rady. Przykładu dostarcza sytuacja bezpośrednio poprzedzająca
ostatnie wybory parlamentarne, kiedy Przewodnicząca Rady złożyła swój urząd w związku
z kandydowaniem do Sejmu. Rada czekała na desygnowanie następcy kilka tygodni a w
odniesieniu do innego członka, który zrezygnował wcześniej – kilka miesięcy. Brak
przewodniczącego, co warto podkreślić, oznacza niemożność podjęcia jakiejkolwiek wiążącej
decyzji.

2. Dopuszczalność skrócenia kadencji dotychczasowej Krajowej Rady i statutowych
organów spółek nadawców publicznych
Należy rozpocząć od przywołania obszernych fragmentów uzasadnienia orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 4/06 z dnia 23 marca 2006r. W orzeczeniu tym
Trybunał poddał szczegółowej analizie zasady ciągłości działania konstytucyjnych organów
Państwa, którą polski system konstytucyjny, ukształtowany przez Konstytucję z 1997 roku,
przyjął ze szczególną konsekwencją.
Trybunał zwrócił uwagę na to, że Konstytucja – stanowiąc, że członkowie KRRiT są
powoływani przez Sejm, Senat i Prezydenta – odsyła sprawy dotyczące czasu trwania
mandatu członków Krajowej Rady do ustawy. Nie można zatem interpretować stanu
stworzonego przez wcześniej obowiązujące przepisy w sposób, który czyniłby niemożliwą
zmianę tej konstrukcji.
Kadencyjność organu zakłada zasadniczo jego ciągłość, zaś upływ kadencji jest
naturalnym sposobem ustania członkostwa. Wszelkie inne sposoby mają charakter wyjątkowy
i wymagają wyraźnej podstawy ustawowej (tak w orzeczeniu TK sygn. W7/94, OTK w
1994r., cz. I, poz. 23). Projektodawca zdaje sobie sprawę z tego, iż dysponując pewną
swobodą w kształtowaniu modelu wyboru członków KRRiT i sprawowanego przez nich
mandatu, ustawodawca zwykły nie może dokonywać dowolnych zmian istniejącego modelu.
Jedną z najistotniejszych gwarancji tej niezależności jest stabilizacja na stanowisku
oznaczająca zakaz dowolnego odwoływania przed upływem kadencji (por. W. Sokolewicz,
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod. red. L. Garlickiego, tom III,
Warszawa 2003, komentarz do art. 214, s. 6). Przy założeniu stabilizacji wyboru członków
Krajowej Rady, która jest ściśle związana z gwarancją niezależności całego organu, należy
ocenić jako niedopuszczalne rozwiązania, które prowadzą do natychmiastowego wygaśnięcia
mandatów członków Krajowej Rady bez jakiegokolwiek związku z istniejącymi
w dotychczasowych przepisach przyczynami wygaśnięcia mandatów i bez istnienia
szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby takie rozwiązania.
W wyroku z 23 marca 2006r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie było
dostatecznych i odpowiadających wymogom konstytucyjnym powodów, dla których
dokonana zmiana modelu funkcjonowania KRRiT wymagała natychmiastowego skrócenia
dotychczasowych kadencji członków Krajowej Rady; zbadano, że w dokumentach
towarzyszących tamtemu procesowi legislacyjnemu brak było w tym zakresie odpowiedniej
argumentacji.
Projektodawca w związku z powyższym wskazuje, że tym razem zakończenie
kadencji członków Rady ma charakter wyjątkowy, związany ze zmianą modelu
funkcjonowania i powoływania, kształtowanego w zgodzie z konstytucyjnym upoważnieniem
do określania szczegółowych zasad w tym względzie. W takiej sytuacji skrócenie kadencji nie
jest dowolne, lecz jest konieczną konsekwencją przyjętych zmian legislacyjnych, mających
zagwarantować rzeczywistą niezależność Rady. Chodzi w szczególności o nowy sposób
wskazywania kandydatów na członków samej Krajowej Rady, jak i członków organów spółek
publicznej radiofonii i telewizji. Zmianę filozofii funkcjonowania samej Rady oraz tych
spółek można na pewno uznać za „szczególne okoliczności”, o których była mowa
w cytowanym wyżej wyroku Trybunału.
Kwestia regulacji zasad powoływania i odwoływania członków rad nadzorczych
i zarządów spółek publicznej radiofonii i telewizji nie jest kwestią konstytucyjną. W prawdzie
kwestia ta była przedmiotem orzeczenia Trybunały Konstytucyjnego, niemniej dotyczyła
powszechnie obowiązującej wykładni ustawy, a nie jej konstytucyjności. Ustawodawca
zwykły może swobodnie kształtować zasady powoływania i odwoływania organów spółek
radiofonii i telewizji, gdyż nie są to organy konstytucyjne, objęte ochroną wynikającą
z zasady ciągłości działania konstytucyjnych organów Państwa. Proponowana zasadnicza
zmiana zasad powoływania członków tych organów uzasadnia skrócenie kadencji członków
obecnie urzędujących rad nadzorczych i zarządów.
Także zmiana modelu powoływania i odwoływania członków organów spółek
publicznej radiofonii i telewizji jest pozostawiona swobodnej decyzji ustawodawcy. Przyjęty
model jest zgodny z generalną koncepcją przyjętą na gruncie prawa spółek, zgodnie z którą
o składzie organów decyduje ekonomiczny właściciel. Niemniej, ze względu na konieczność
zapewnienia stabilności i niezależności organów, przyjęto zasadę, że ich członkowie mogą
być odwołani wyłącznie z ważnych powodów. Sposób rozumienia tego pojęcia jest
utrwalony, jeszcze od okresu międzywojennego, w orzecznictwie sądowym i doktrynie na
gruncie odpowiednich przepisów Kodeksu spółek handlowych (wcześniej – Kodeksu
handlowego). Jako typowe przykłady podaje się długotrwałą chorobę członka organu, jego
nieuczciwość i działanie na szkodę spółki, stwierdzony brak kompetencji. Co istotne,
wystąpienie okoliczności wskazującej na podstawę do odwołania członka organu – podlega
kontroli sądowej.
Przeniesienie części kompetencji Rady do Prezesa UKE jest o tyle indyferentne
konstytucyjnie, że nie narusza konstytucyjnej konstrukcji uprawnień Krajowej Rady.
Konstytucja nie gwarantuje bowiem Radzie posiadania uprawnień administracyjnoprawnych,
w tym uprawnień do wydawania koncesji w zakresie nadawania programów radiowych
i telewizyjnych. Pozostawione uprawnienia nadzorcze, kontrolne, a także w zakresie selekcji
kandydatów do organów spółek publicznej radiofonii i telewizji w pełni realizuje
konstytucyjne pojęcie „stania na straży” wartości wymienionych w Konstytucji.

3. Przepisy przejściowe

Konstrukcja przepisów przejściowych realizuje zapatrywania prawne Trybunału
Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 23 marca 2006r. Celem ustawy było uniknięcie
sytuacji, w której zachwiana byłaby ciągłość organu konstytucyjnego. Dlatego, jako zasadę
przyjęto, że kadencja dotychczasowych członków Rady kończy się z chwilą powołania ich
następców.
W zakresie wygaśnięcia kadencji proponowana jest następująca treść przepisów:
- Kadencja dotychczasowych członków Krajowej Rady wygasa z dniem powołania członków
Rady zgodnie z zasadami wskazanymi w niniejszej ustawie.
- Kadencja członków zarządów spółek, o których mowa w art. 27 ustawy wygasa z dniem
powołania członków zarządu zgodnie z zasadami wskazanymi w niniejszej ustawie.
- Kadencja rad nadzorczych spółek, o których mowa w art. 28 ustawy wygasa z dniem
powołania członków rad nadzorczych zgodnie z zasadami wskazanymi w niniejszej ustawie.
Urząd Komunikacji Elektronicznej przejmując zadania wskazane w projekcie ustawy
zobowiązany jest do zapewnienia nieprzerwanej ich realizacji. W tym celu za niezbędne
uznać należy przejęcie przez UKE części pracowników realizujących zadania przekazane
UKE oraz majątku (w tym zobowiązań i należności) Biura KRRiT w części zapewniającej
wykonywanie ww. zadań. Wskazane skreślenia, w zaprojektowanym w nowym brzmieniu art.
6 ustawy o radiofonii i telewizji, i przekazanie niektórych zadań Prezesowi UKE spowoduje
konieczność przeniesienia do UKE następujących departamentów:
- Departamentu Koncesyjnego,
- Departamentu Komunikacji Kablowej,
- Departamentu Techniki,
- częściowo Departamentu Polityki Europejskiej i Współpracy z Zagranicą,