Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych

Działania regulacyjne odnoszące się do wysokości opłaty interchange
miały miejsce wielu państwach świata. Wśród państw Unii Europejskiej
do najszerzej komentowanych działań należą regulacje hiszpańska i węgierska.
W przypadku Węgier, ograniczenie wysokości opłat akceptanta przez pewien
czas (od maja do grudnia 2010 r.) miało charakter ustawowy. Należy jednak
dodać, iż obecnie nie występują w Unii Europejskiej regulacje ustawowe
w zakresie opłaty interchange, a problemy dotyczące wysokości tej opłaty
są raczej rozwiązywane albo poprzez decyzje krajowych urzędów ochrony
konkurencji i
konsumentów, porozumienia, albo jednostronne decyzje
organizacji kartowych.
W trakcie prac nad ustawą o usługach płatniczych w 2011 r. zarówno
Ministerstwo Finansów, jak i NBP stały na stanowisku, iż rozwiązaniem kwestii
wysokości opłaty interchange powinno być porozumienie rynkowe. Konkretne
propozycje w tym zakresie zostały przedstawione w dokumencie pt. Program
redukcji opłat kartowych w Polsce opracowanym w marcu 2012 roku przez
Zespół Roboczy ds. Opłaty Interchange przy Radzie ds. Systemu Płatniczego
(Rada działa jako organ opiniodawczo-doradczy przy Zarządzie NBP).
Jak wynika z komunikatu Rady z 29 czerwca 2012 r., mimo nie przyjęcia
propozycji w formie wielostronnych porozumień, Rada nie traci nadziei
na osiągnięcie kompromisowego rozwiązania. Wskazuje jednak, iż w razie
nie zawarcia kompromisu rynkowego w zakresie obniżenia opłat interchange
na rynku polskim w drodze nieregulacyjnej będzie rekomendować realizację
tych obniżek w formie regulacji ustawowej. Kolejne posiedzenie Rady zostało
wyznaczone na 21 września 2012 r..

1.4 W doktrynie wskazuje się, iż zbyt wysoka stawka opłat interchange
może spowodować, że akceptanci zaprzestaną akceptacji płatności kartowych.
W literaturze podnosi się szereg argumentów, mogących przemawiać
przeciwko normowaniu tych opłat. Część autorów podnosi, iż (i) regulacja cen

7 Analiza funkcjonowania…, str. 83 i n.
8 sekcja 35(3) węgierskiej ustawy LXXXV z 2009 r. o prowizji w usługach płatniczych; zob. É. Keszy-Harmath,
G. Kóczán−Surd Kováts, B. Martinovic, K. Takács, The role of the interchange fee in card payment systems.
MNB Occasional Papers 96, styczeń 2012 r., str. 71-72; opracowanie dostępne na stronie internetowej
http://english.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/ENMNB/Kiadvanyok/mnben_muhelytanulmanyok/ OP96_EN.pdf
9 Program redukcji opłat kartowych w Polsce – opracowanie Zespołu Roboczego ds. Opłaty Interchange przy
Radzie ds. Systemu Płatniczego, Warszawa, marzec 2012 r., dostępny na stronie internetowej
http://www.nbp.gov.pl/systemplatniczy/obrot_bezgotowkowy/redukcja_oplat.pdf , str. 29
10 zob. Program redukcji… oraz komunikat z posiedzenia Rady ds. Systemu Płatniczego w dniu 29 czerwca
2012 r., dostępny na stronie internetowej http://www.nbp.gov.pl/aktualnosci/wiadomosci_2012/dsp_2012_06
_29.pdf
11 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 131

4
jest rzadko pożądana, nie stymuluje konkurencji oraz stanowi zazwyczaj
nieodpowiednie narzędzie polityki podejmowane bez odpowiedniego
zrozumienia prawdopodobnych skutków takiej interwencji; (ii) regulacja cen
niekoniecznie usuwa koszty i redukuje ceny w kompleksowym systemie. Koszty
nie znikają, ale są rozlokowywane i odzyskiwane innymi środkami. Ponadto
oszczędności nie są zazwyczaj przekazywane konsumentom; (iii) źle
przeprowadzona regulacja może spowodować nieprzewidziane, znaczne
i
negatywne konsekwencje oraz może doprowadzić do spowodowania
ubocznych szkód, ochrony monopoli, spowolnienia rozwoju i wywołania
zakłóceń na rynku; (iv) regulacja cen może spowodować spadek innowacyjności
produktów i wzrostu w biznesie kart płatniczych. Niższe dochody powodują
spadek atrakcyjności wydawania i używania kart oraz mogłyby doprowadzić
do zmniejszenia kapitału inwestowanego w produkty i rozwój sieci.
Wskazuje się również na różnicę między dwoma fazami rozwojowymi
systemu kart płatniczych na danym obszarze. W pierwszej fazie rozwoju,
w której dany system nie osiągnął jeszcze masy krytycznej użytkowników,
system potrzebuje znacznych środków na inwestycje w rozwój, przez co stawki
opłat interchange mogą być wyższe. W fazie drugiej, w której system osiągnął
już masę krytyczną użytkowników, stawka ta ulec może obniżeniu stosownie
do okoliczności.
W najnowszej literaturze przedmiotu wypowiedziano pogląd, iż należy
z dużą ostrożnością podchodzić do pomysłów urzędowego uregulowania
wymiaru stawek opłat interchange. Zgodnie z nim, odgórna regulacja nie jest
pożądana i może spowodować wiele konsekwencji. Biorąc pod uwagę powagę
roli opłat interchange dla wszystkich stron uczestniczących w sporze, zarówno
banków, jak i akceptantów, postuluje się, iż lepszym rozwiązaniem niż odgórna
regulacja byłaby próba znalezienia rozwiązania kompromisowego, które
zadowoliłoby obydwie strony.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy

2.1 Analizując stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej
przedmiotem projektu ustawy należy przywołać:
 dyrektywę w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego
(2.2),
 traktatowe zasady swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia
usług (2.3),
 przesłanki pozwalające (w drodze wyjątku) na ograniczenie powyższych
swobód przez państwa członkowskie (2.4),

12 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 132-133 za: L J.Ordover, M.Guerin-Calvert, P. Jones, Credit Card
Multilateral Interchange Fee Regulation: The Wrong Strategy, Draft – 5 January 2005, str. 7-8
13 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 133
14 R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 155

5
 orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące cen regulowanych
w odniesieniu do wskazanych wyżej swobód rynkowych (2.5).

2.2 Projekt ustawy dotyczy materii, która została uregulowana
w dyrektywie 2007/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 listopada
2007 roku w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego
zmieniającej dyrektywy 97/7/WE, 2002/65/WE, 2005/60/WE i 2006/48/WE
i uchylającej dyrektywę 97/5/WE (Dz. Urz. UE L 319 z 5.12.2007 r., str. 1,
dalej: dyrektywa w sprawie usług płatniczych).
Dyrektywa
wprowadziła m.in.:
 jednolity katalog dostawców usług płatniczych,
 jednolity katalog usług płatniczych,
 nowy rodzaj umowy nazwanej (umowę ramową) dotyczącej usług
płatniczych,
 zasadę, iż każdy podmiot (zarówno wydawca kart, jak i agent
rozliczeniowy), który daje rękojmię należytego prowadzenia działalności
gospodarczej, będzie mógł uczestniczyć w systemie płatności (systemie
kart płatniczych) na zasadzie równości z pozostałymi członkami systemu,
 obowiązki informacyjne wydawcy karty płatniczej względem
konsumentów.


Projekt ustawy nie jest natomiast objęty zakresem normowania dyrektywy
2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 roku
dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006 r.,
str. 36, dalej: dyrektywa usługowa). Artykuł 2 dyrektywy usługowej wyłącza
z zakresu jej stosowania m.in. usługi wymienione w załączniku I do dyrektywy
2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 roku
w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe
(Dz. Urz. UE L 177 z 30.6.2006, str. 1, ze zm.), w tym usługi płatnicze objęte
definicją art. 4 ust. 3 ww. dyrektywy w sprawie usług płatniczych.
W konsekwencji, do projektu ustawy nie ma zastosowania zawarte w art. 15 ust.
2 lit. g dyrektywy usługowej ograniczenie co do określania minimalnej lub
maksymalnej taryfy, do których usługodawca musi się stosować.




2.3 Do oceny projektu niezbędne jest przywołanie dwóch swobód
rynkowych związanych z zasadą swobodnego przepływu osób, usług i kapitału
wewnątrz Unii Europejskiej (tytuł IV TfUE).


Pierwszą z nich jest swoboda przedsiębiorczości. Zgodnie z art. 49
TfUE, ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego Państwa
Członkowskiego na terytorium innego Państwa Członkowskiego są zakazane
w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia
w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego Państwa

15 zwanej także PSD (Directive on Payment Services)
16 zob. R. Kaszubski, Ł. Obzejta, op.cit., str. 424 i n.

6
Członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego Państwa
Członkowskiego. Z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego kapitału,
swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie
działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie
i zarządzanie przedsiębiorstwami, (…) na warunkach określonych przez
ustawodawstwo Państwa przyjmującego dla własnych obywateli. Powołany
artykuł sprzeciwia się każdemu przepisowi krajowemu, który – nawet, jeżeli jest
stosowany bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – może
zakłócić lub uczynić mniej atrakcyjnym wykonywanie przez obywateli Unii
zagwarantowanej przez traktat swobody przedsiębiorczości. Z ograniczeniem
swobody przedsiębiorczości mamy do czynienia w przypadku takich przepisów
państw członkowskich, które choć jednakowo stosowane, mają wpływ na dostęp
przedsiębiorstw z innych państw członkowskich do rynku i w ten sposób
utrudniają wymianę handlową w obrębie Unii.


Drugą z przywoływanych swobód jest swoboda świadczenia usług.
Artykuł 56 ust. 1 TfUE stanowi iż w ramach poniższych postanowień
ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane
w
odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe
przedsiębiorstwo w Państwie Członkowskim innym niż państwo odbiorcy
świadczenia. Z kolei w myśl art. 57 ust. 3 TfUE, z zastrzeżeniem postanowień
rozdziału dotyczącego prawa przedsiębiorczości, świadczący usługę może,
w celu spełnienia świadczenia, wykonywać przejściowo działalność w Państwie
Członkowskim świadczenia na tych samych warunkach, jakie państwo to
nakłada na własnych obywateli.


Oparta na ww. postanowieniach traktatowych swoboda świadczenia usług
przejawia się w dwóch aspektach.


Zgodnie z zakazem dyskryminacji (zwanym też zasadą traktowania
narodowego), świadczący usługę może, w celu spełnienia świadczenia,
wykonywać przejściowo działalność w państwie członkowskim świadczenia na
tych samych warunkach, jakie państwo to nakłada na własnych obywateli
Odnosi się to, ze względu na treść art. 54 TfUE, również do przynależności
osób prawnych do określonego systemu prawnego. Ponadto, ograniczenia
w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do
obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie
członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia. Oznacza to,

17 zob. wyroki TS z dnia 14 października 2004 r. w sprawie Komisja vs Niderlandy, C‑299/02 pkt 15; z dnia 21
kwietnia 2005 r. w sprawie C‑140/03 Komisja vs Grecja, pkt 27, z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie Hartlauer, C
169/07, pkt 33, z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie Komisja vs Francja, C-89/09, pkt 44, z dnia 24 marca 2011
r. w sprawie Komisja vs Hiszpania, C-400/08, pkt 63
18 zob. wyroki TS z dnia 5 października 2004 r. w sprawie CaixaBank France, C‑442/02 pkt 11; z dnia 28
kwietnia 2009 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C‑518/06 pkt 64; z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie Komisja vs
Włochy, C‑110/05, pkt 37, z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie Komisja vs Francja, C-89/09, pkt 45, z dnia 24
marca 2011 r. w sprawie Komisja vs Hiszpania, C-400/08, pkt 64

7
iż państwo goszczące ma
obowiązek powstrzymania się od różnicowania
sytuacji prawnej usługodawców pochodzących z innych państw członkowskich
i swoich obywateli, jeżeli różnice w położeniu prawnym tych osób związane
byłyby wyłącznie z obywatelstwem tych osób lub z faktem, że usługodawcy ci
mieszkają lub mają siedzibę głównego przedsiębiorstwa w innym państwie
członkowskim niż to, w którym usługa ma być wykonywana.


Z kolei zakaz ograniczeń rozumiany jest jako zakaz wydawania takich
przepisów prawa krajowego, które prima facie nie wprowadzając dyskryminacji,
powodują, że zastosowanie takich samych przepisów wobec różnych
podmiotów stawia podmioty migrujące z innych państw członkowskich
w gorszym
położeniu w porównaniu z przynależnymi państwa
członkowskiego. Przykładem takiego niedozwolonego ograniczenia może być
nakaz, by prawnik chcący reprezentować klienta przed sądem musiał
w pierwszej kolejności uzyskać pozwolenie na występowanie przed sądem
danego okręgu. Swoboda świadczenia usług wymaga nie tylko
wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność
państwową w stosunku do usługodawców z siedzibą w innym państwie
członkowskim, lecz również zniesienia jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy
obowiązują one bez zróżnicowania, zarówno w stosunku do krajowych
usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli
są w stanie wstrzymać, ograniczyć lub uczynić mniej atrakcyjną działalność
usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, gdzie zgodnie
z przepisami świadczy on takie same usługi. Przepisy prawa krajowego, które
mogą zniechęcić przedsiębiorcę do korzystania ze swobody świadczenia usług
podlegają zakazowi ustanowionemu w traktatach.



2.4 Stwierdzenie, iż norma prawa krajowego ogranicza jedną ze swobód
rynkowych, nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, iż norma taka narusza
prawo Unii. W pewnych przypadkach ograniczenie swobód rynkowych
przez państwa członkowskie jest dopuszczalne; przypadki te zostały
określone bądź wprost w tekście traktatów, bądź w interpretujących je
orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości.
Zgodnie z art. 52 TfUE, postanowienia rozdziału TfUE dotyczące prawa
przedsiębiorczości (w tym zasada swobody przedsiębiorczości) nie przesądzają

19 zob. E. Skrzydło-Tefelska w: A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Tom I, Warszawa
2012 r., str. 947
20 zob. wyr. TS z dnia 25 lutego 1988 r. w sprawie Komisja vs Niemcy, 427/85
21 wyroki TS z 25 lipca 1991 r. w sprawie Säger, C-76/90, pkt 12; z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie Schindler,
C-275/92, pkt 43; z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie Reisebüro Broede, C-3/95, pkt 25; z dnia 9 lipca 1997 r.
w sprawie Société Civile Immobilière Parodi, C-222/95, pkt 18; z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie Komisja vs
Włochy, C-279/00, pkt 31; z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C-131/01, pkt 26; z dnia 19
stycznia 2006 r. w sprawie Komisja vs Niemcy, C-244/04, pkt 30; z dnia 15 czerwca 2006 r. w sprawie Komisja
vs Francja, C-255/04, pkt 37; z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie Komisja vs Belgia, C-433/04, pkt 28
22 wyroki TS z 29 listopada 2001 r. w sprawie De Coster, C-17/00, pkt 33; z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie
AMOK, C-289/02, pkt 36, z dnia 18 marca 2004 r. w sprawie Leichtle, C-8/02, pkt 32; z dnia 9 listopada 2006 r.
w sprawie Komisja vs Belgia, C-433/04, pkt 29

8