Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych

o zastosowaniu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych
przewidujących szczególne traktowanie cudzoziemców, uzasadnione względami
porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.
Zgodnie z art. 62 TfUE, to samo odnosi się do postanowień rozdziału TfUE
dotyczącego usług (w tym zasady świadczenia usług).


Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie wskazywał, iż pod pewnymi
warunkami swobody rynkowe mogą być ograniczane przez państwa
członkowskie. Ograniczenia swobody przedsiębiorczości, które są stosowane
bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, mogą być
uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, pod warunkiem że są
odpowiednie do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie wykraczają
poza to, co niezbędne dla osiągnięcia tego celu.

W podobny sposób prawo
Unii odnosi się do dopuszczalnego ograniczania swobody przepływu usług.
Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że przepisy krajowe, które
regulują obszar niezharmonizowany na poziomie wspólnotowym i które
są
stosowane zarówno wobec osób jak i przedsiębiorstw wykonujących
działalność na terytorium danego państwa członkowskiego, pomimo skutku
ograniczającego swobodne świadczenie usług mogą być uzasadnione, jeżeli
czynią zadość nadrzędnym względom interesu ogólnego, które nie są już
chronione przez przepisy, którym usługodawca podlega w państwie
członkowskim, w którym ma siedzibę, jeżeli są właściwe, aby zagwarantować
osiągnięcie celu, któremu służą oraz jeżeli nie wykraczają poza to, co jest
konieczne do jego osiągnięcia.


Jak widać, przesłanki uznania danego środka krajowego za dopuszczalne
ograniczenie jednej ze swobód rynkowych są takie same w przypadku swobody
przedsiębiorczości i swobody przepływu usług. Jak stwierdził Trybunał, środki
krajowe mogące wstrzymać lub uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie
z podstawowych wolności gwarantowanych w Traktacie muszą spełnić cztery
warunki:
(i) muszą być stosowane w sposób niedyskryminujący,
(ii)
muszą być usprawiedliwione imperatywnymi (nadrzędnymi) wymogami
interesu ogólnego,
(iii) muszą być odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu oraz

23 wyroki TS z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑169/07 Hartlauer, pkt 44; z dnia 19 maja 2009 r. w sprawach
połączonych C‑171/07 i C‑172/07 Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 25; z dnia 1 czerwca 2010 r. w
sprawach połączonych C‑570/07 i C‑571/07 Blanco Pérez i Chao Gómez, pkt 6; z dnia 16 grudnia 2010 r. w
sprawie Komisja vs Francja, C-89/09, pkt 50; z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie Komisja vs Hiszpania, C-
400/08, pkt 73
24 wyr. TS z 25 lipca 1991 r. w sprawie Säger, C-76/90, pkt 15; z dnia 9 lipca 1997 r. w sprawie Société Civile
Immobilière Parodi, C-222/95, pkt 21; z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawach połączonych C-369/96 i C-376/96
Arblade i in., pkt 34 i 35; z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie Portugaia Construções, C-164/99, pkt 19; z dnia
7 lutego 2002 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C-279/00, pkt 33; z dnia 21 października 2004 r. w sprawie
Komisja vs Luksemburg, C-445/03, pkt 21; z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie Komisja vs Niemcy, C-244/04,
pkt 31; z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie Komisja vs Belgia, C-433/04, pkt 33

9
(iv) nie
mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.


3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej

Projekt ustawy reguluje sposób kształtowania opłaty interchange, w tym
jej maksymalną wysokość. Są to kwestie pozostające poza zakresem
normowania dyrektywy w sprawie usług płatniczych. Adekwatnym
standardem kontroli zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej
są natomiast normy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej odnoszące się
do swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, wywiedzione
z przepisów art. 49 TfUE oraz art. 56 TfUE.
Prima facie mogłoby się wydawać, iż projektowane przepisy prowadzą
do niedopuszczalnego ograniczenia swobód rynkowych i do naruszenia TfUE.
Nałożenie maksymalnych stawek za usługi danego rodzaju ma bezpośredni
wpływ na politykę cenową usługodawców, na poziom ich dochodów, na
rachunek zysków i strat prowadzenia działalności gospodarczej. Odwołując się
do omówionych powyżej kryteriów sformułowanych w
orzecznictwie
Trybunału Sprawiedliwości można twierdzić, iż ingerencja prawodawcy
krajowego w sposób ustalania opłat stosowanych pomiędzy podmiotami
systemu kart płatniczych w danym państwie:
 może zakłócić lub uczynić mniej atrakcyjnym wykonywanie przez obywateli
Unii swobody przedsiębiorczości,
 ma wpływ na dostęp przedsiębiorstw z innych państw członkowskich
do rynku usług płatniczych w Polsce i w ten sposób utrudniają wymianę
handlową w obrębie Unii,
 są w stanie wstrzymać, ograniczyć lub co najmniej uczynić mniej
atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie
członkowskim, gdzie zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi,
 mogą zniechęcić przedsiębiorcę do korzystania ze swobody świadczenia
usług.

Konsekwencją stwierdzenia takiego stanu rzeczy byłaby konkluzja,
iż projekt ustawy prowadzi do ograniczenia swobody przedsiębiorczości oraz
swobody świadczenia usług. Prowadziłoby to do konieczności odpowiedzi na
pytanie, czy nie zachodzą przesłanki pozwalające na dopuszczalne ograniczenie
tych swobód.

25 national measures liable to hinder or make less attractive the exercise of fundamental freedoms guaranteed by
the Treaty must fulfill four conditions: they must be applied in a nondiscriminatory manner; they must be
justified by imperative requirements in the general interest; they must be suitable for securing the attainment of
the objective which they pursue; and they must not go beyond what is necessary in order to attain it, zob. wyr.
TS z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie Gebhard, C-55/94, pkt 37
26 tak też: Analiza funkcjonowania…, str. 30, 77
27 zob. przyp. 17
28 zob. przyp. 18
29 zob. przyp. 21
30 zob. przyp. 22

10
Argumentując w ten sposób można by się powołać na wyrok Trybunału
Sprawiedliwości z 5 grudnia 2006 r. w połączonych sprawach Cipolla, C-
94/04 oraz Macrino, C-202/04. Trybunał zajmował się unormowaniem
zakazującym odstępstwa w drodze umowy od minimalnych honorariów
adwokackich określanych w uchwale krajowej rady adwokackiej (Consiglio
Nazionale Forense) a zatwierdzanych dekretem ministerialnym. Trybunał
stwierdził, iż zakaz ten stanowi ograniczenie swobody przepływu usług
w rozumieniu Traktatu. Trybunał nie wykluczył, iż rozwiązanie takie mogłoby
być dopuszczalne jako służące ochronie konsumentów oraz prawidłowego
administrowania wymiarem sprawiedliwości. Jednakże zbadanie pozostałych
przesłanek dopuszczalności odstępstwa od zakazu ograniczenia przepływu usług
zostało w tej sprawie pozostawione sądowi krajowemu. To sąd krajowy zatem
miał ocenić, czy zastosowany środek jest odpowiedni do celu oraz czy nie
wykracza poza to, co jest konieczne. Przy dokonywaniu tej oceny sąd krajowy
winien m.in. zbadać, czy środkiem wystarczającym do ich osiągnięcia
nie byłoby uregulowanie zasad wykonywania zawodu adwokata.
Zaprezentowane
wyżej rozumowanie należy jednak uzupełnić o istotną
okoliczność, która ostatecznie decyduje o tym, iż projekt ustawy nie prowadzi
do ograniczenia swobód rynkowych. Otóż projektowany art. 28a ustawy
o usługach płatniczych znalazłby się w dziale II ustawy (zatytułowanym:
Obowiązki informacyjne w zakresie świadczenia usług płatniczych). Dział ten
rozpoczyna się art. 16, głoszącym iż dostawca i użytkownik niebędący
konsumentem mogą uzgodnić, że przepisów niniejszego działu nie stosuje się
w całości lub w części. Oznacza to, iż zaproponowany art. 28a, ze względu
na systematykę wewnętrzną ustawy, ma charakter przepisu względnie
wiążącego. Ponieważ umowa, której przedmiotem jest m.in. wysokość opłaty
interchange, nie jest umową konsumencką, to wszystkie wymogi nałożone
w projektowanym przepisie ustawy mogłyby zostać wyłączone przez strony.
Oceniając znaczenie tego faktu, można odwołać się do kolejnego
orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości analizującego unormowanie
honorariów adwokackich we Włoszech pod kątem zgodności z zasadami
swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług. W wyroku z 29
marca 2011 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C-565/08 Trybunał badał normy
określające maksymalne stawki honorariów adwokackich, obowiązujące
w sytuacji, w której honorarium nie zostało określone w umowie z adwokatem.
Trybunał stwierdził m.in., iż szerokie możliwości podwyższania stawek
maksymalnych, w tym poprzez umowę między adwokatem a klientem,
powodują iż w tym przypadku nie można w ogóle mówić o ograniczeniu
swobody przedsiębiorczości lub swobody przepływu usług.
Ostatecznie zatem, możliwość wyłączenia stosowania projektowanego
art. 28a ustawy przez strony, oparta na obowiązującym obecnie art. 16
ustawy, powoduje iż nie mamy do czynienia z ograniczeniem swobody

31 wyr. TS z 29 marca 2011 r. w sprawie Komisja vs Włochy, C-565/08, pkt 49-53

11
przedsiębiorczości ani swobody przepływu usług, zaś opiniowany projekt
ustawy nie narusza prawa Unii Europejskiej.

4. Konkluzja
Przedmiot projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych
jest objęty prawem Unii Europejskiej.
Projekt ustawy nie narusza prawa Unii Europejskiej.



Dyrektor
Biura Analiz Sejmowych

Zbigniew Wrona






















12


Warszawa, 4 września 2012 roku

BAS-WAPEiM-2044/12


Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej




Opinia
w sprawie stwierdzenia, czy poselski projekt ustawy o zmianie ustawy
o usługach płatniczych (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Wincenty
Elsner) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej

Projekt przewiduje dodanie art. 28a w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r.
o usługach płatniczych (Dz. U., Nr 199, poz. 1175 ze zm.). Projekt przewiduje
m.in. iż:
 wszelkie opłaty pobierane od akceptanta lub agenta rozliczeniowego
w związku z akceptacją płatności przy użyciu karty płatniczej lub innego
podobnego instrumentu płatniczego przez podmioty inne niż agent
rozliczeniowy, w tym przez wydawców kart płatniczych lub innych
instrumentów płatniczych powinny zostać wyraźnie określone w umowie
pomiędzy akceptantem lub odpowiednio agentem rozliczeniowym,
a takim podmiotem. Umowa powinna określać wysokość opłaty, jej
strukturę oraz wyszczególnienie wszystkich składników wraz
ze wskazaniem ich dokładnej wysokości (ust. 1),
 wysokość opłat, o których mowa w ust. 1, związanych z akceptacją
płatności przy użyciu kart płatniczych lub innych podobnych
instrumentów płatniczych ustalana przez podmioty inne niż agent
rozliczeniowy, w tym przez wydawców kart płatniczych lub innych
podobnych instrumentów płatniczych powinna być ustalana przez te
podmioty z uwzględnieniem: (i) stawki maksymalnej określonej w ust. 5,
(ii) konieczności zróżnicowania wysokości opłat związanych z akceptacją
dotyczącą różnych rodzajów kart płatniczych lub innych podobnych
instrumentów płatniczych, (iii) sytuacji ekonomicznej podmiotów
akceptujących płatności kartą płatniczą lub innym podobnym
instrumentem płatniczym, (iv) zasady uczciwej konkurencji,