Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa

Projekt ustawy według wstępnej oceny projektodawcy jest zgodny z prawem Unii
Europejskiej.


20


Warszawa, 24 września 2012 r.
BAS-WAPEiM-2310/12


Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Armand Kamil Ryfiński)

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32)
sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt przewiduje dodanie
rozdziału 11a (Rejestr Operacji
Gospodarczych) w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
(Dz. U. z 2012 r. poz. 749). Zmiana dotyczy utworzenia Rejestru Operacji
Gospodarczych (dalej: Rejestr), prowadzonego przez ministra właściwego do
spraw finansów publicznych w formie elektronicznej. Zgłoszeniu do Rejestru
mają podlegać operacje gospodarcze, rozumiane jako każdy realny przepływ
aktywów, o wartości co najmniej 500 tysięcy euro. Projekt określa podmioty
podlegające obowiązkowi zgłoszenia operacji gospodarczych do Rejestru, tryb
dokonania zgłoszenia i zakres objętych nim danych. W przypadku naruszenia
obowiązku rejestrowego projekt przewiduje możliwość nałożenia opłaty w
wysokości 19% wartości operacji gospodarczej podlegającej zarejestrowaniu.
Ponadto projekt wskazuje podmioty dokonujące wpisu do Rejestru oraz określa
zasady regulujące dostęp do danych gromadzonych w Rejestrze.
Proponowana ustawa ma wejść w życie z dniem 1 lipca 2013 r.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Ze względu na przedmiot projektu należy wskazać art. 63 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE), zakazujący wszelkich ograniczeń
w przepływie kapitału oraz płatnościach między państwami członkowskimi oraz
między państwami członkowskimi a państwami trzecimi. Wyjątki od zakazu
przewiduje art. 65 TfUE określający dopuszczalne ograniczenia przepływu
kapitału i płatności. Artykuł ten respektuje m.in. prawo państw członkowskich
do podejmowania wszelkich środków niezbędnych do zapobiegania
naruszeniom ich ustaw i aktów wykonawczych, zwłaszcza w sferze podatkowej,
lub ustanowienia procedur deklarowania przepływu kapitału do celów
informacji administracyjnej bądź statystycznej (art. 65 ust. 1 lit. b TfUE). Środki
i procedury ustanawiane przez państwa członkowskie nie powinny jednak
stanowić arbitralnej dyskryminacji ani ukrytego ograniczenia w swobodnym
przepływie kapitału i płatności w rozumieniu artykułu 63 TfUE (art. 65 ust. 3
TfUE).

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
3.1. Artykuł 86b projektu stanowi, że podatnik mający miejsce
zamieszkania lub miejsce siedziby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
zgłasza do Rejestru operacje gospodarcze o wartości co najmniej 500 tys. euro,
w których bierze udział, i których jedną ze stron jest podmiot posiadający
miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie lub na terytorium stosującym
szkodliwą konkurencję podatkową. Obowiązkowi zgłoszenia do Rejestru ma
podlegać również podatnik nieposiadający miejsca zamieszkania lub miejsca
siedziby w RP, jeżeli dokonuje on na terytorium RP operacji gospodarczych
o wartości co najmniej 500 tys. euro. Zgodnie z art. 86c projektu podatnicy
dokonujący wielu operacji gospodarczych, będą je zgłaszali do Rejestru także
wtedy, gdy łączna wartość przeprowadzonych operacji gospodarczych w roku
kalendarzowym pomiędzy tymi samymi podmiotami wynosi co najmniej 500
tys. euro. Artykuł 86e projektu określa terminy, w jakich podatnicy mają
zgłaszać do Rejestru dokonywane przez nich operacje gospodarcze. Przepis ten
stanowi, że podatnicy wskazani w art. 86b projektu będą dokonywali zgłoszenia
w terminie do 10. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zgłaszana
operacja miała miejsce, natomiast podatnicy z art. 86c projektu – w terminie do
dnia 31 stycznia roku następującego po roku, w którym operacje gospodarcze
między tymi samymi podmiotami zostały przeprowadzone.
W przypadku ujawnienia operacji gospodarczej, która wbrew
obowiązkowi ustawowemu nie została zgłoszona do Rejestru, na podatnika
obowiązanego do dokonania zgłoszenia będzie nakładana opłata w wysokości
19% wartości operacji gospodarczej podlegającej zarejestrowaniu. Opłata będzie
nakładana również na podatnika, który pomimo wezwania przez uprawniony
organ nie dopełni w terminie obowiązku uzupełnienia braków formalnych
dokonanego zgłoszenia lub dostarczenia dokumentacji źródłowej operacji
gospodarczej wpisanej do Rejestru (art. 86k projektu).
Podlegające zgłoszeniu do Rejestru operacje gospodarcze są definiowane
w art. 86a § 2 projektu jako każdy realny przepływ aktywów. Przepis ten
zawiera otwarty (przykładowy) wykaz zgłaszanych do Rejestru operacji
gospodarczych, obejmujący w szczególności: udzielanie pożyczek i kredytów,
wypłaty dywidend, przekazywanie środków do depozytów, sprzedaż, najem,

2
leasing, wnoszenie aportów, darowiznę oraz użyczenie. Zgodnie z
uzasadnieniem załączonym do projektu ustawy istotę operacji gospodarczej,
podlegającej nadzorowi publicznemu, stanowić ma niezależnie od formy
prawnej (…) faktyczne przesunięcie majątkowe między niezależnymi w sensie
prawnym podmiotami, które powoduje zmniejszenie albo zwiększenie aktywów
podmiotu mającego miejsce siedziby lub miejsce zamieszkania na terytorium RP
(…) przedmiotem operacji mogą być pieniądze, wartości pieniężne, papiery
wartościowe, etc.
Tak szeroko określony zakres przedmiotowy pojęcia operacji
gospodarczych wskazuje, że proponowane przepisy regulujące sprawowanie
nadzoru nad czynnościami będącymi transgranicznymi transferami kapitału
należy oceniać z punktu widzenia zgodności z postanowieniami art. 63 i 65
TfUE regulujących swobodę przepływu kapitału.
3.2. Nałożenie na podatników obowiązku zgłaszania do Rejestru
dokonywanych przez nich operacji gospodarczych (rozumianych jako
transgraniczny przepływ kapitału i płatności) mogłoby zostać uznane za
utrudnienie w pełnym korzystaniu z traktatowej swobody przepływu kapitału
w rozumieniu artykułu 63 TfUE. Co prawda, operacje gospodarcze mają być
zgłaszane, w określonym terminie, już po dokonaniu transakcji, to jednak
konieczność podporządkowania się temu wymogowi administracyjnemu
mogłaby zniechęcać niektórych podatników do dokonywania tych transakcji lub
czynić je mniej atrakcyjnymi. Aby ograniczenie swobody przepływu kapitału
było zgodne z prawem UE musi być uzasadnione przez okoliczności, o których
mowa w art. 65 ust. 1 TfUE, lub przez nadrzędne wymogi interesu publicznego,
stosowane jednolicie w stosunku do wszystkich podmiotów prowadzących
działalność gospodarczą na terytorium państwa członkowskiego.

1 Jak zauważa A. Cieśliński konieczność podporządkowania się obowiązkom wynikającym
z ustanowienia przez władze krajowe procedur zgłaszania przepływu kapitału – nawet gdy
służą one wyłącznie celom informacji statycznej i administracyjnej – niewątpliwie stanowi
pewne skrępowanie pełni swobody – tenże, Wspólnotowe prawo gospodarcze, t. I, wyd. 2,
Warszawa 2009, str. 924.
2 Zob. M. Mataczyński, komentarz do art. 65 TfUE [w:] A. Wróbel (red. nauk.), N. Półtorak
(red.), D. Miąsik (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, t. I,
Warszawa 2012, str. 1013 i 1014. Zdaniem M. Muszyńskiego polskie ustawodawstwo
przynosi liczne przykłady aktów prawnych ustanawiających obowiązki informacyjne
dotyczące transgranicznego przepływu kapitału: Uciążliwe obowiązki sprawozdawcze
wynikające z [tych] przepisów mogą niewątpliwie utrudniać wykonywanie swobody
przepływu kapitału, a przez to zniechęcać inwestorów do dokonywania inwestycji,
w rezultacie czyniąc swobodę przepływu kapitału iluzoryczną. Autor ten stwierdza jednak, że
ograniczenia te mogą zostać uznane za zgodne z prawem UE, gdyż służą realizacji
wymienionych w art. 65 ust. 1 lit. b celów, tj. zapewnieniu państwom członkowskim
odpowiedniej informacji administracyjnej bądź statystycznej.
3 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-367/98 Komisja
przeciwko Portugalii, ECR 1995, str. I–4755, pkt 49.

3
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości przyjęte przez
państwo członkowskie środki ograniczające swobodę przepływu kapitału uznaje
się za uzasadnione, jeżeli spełniają cztery warunki (tzw. test proporcjonalności):
1) ich użycie jest podyktowane względami określonymi w art. 65 ust. 1 TfUE
lub przez nadrzędne wymogi interesu publicznego, 2) stosowane są w sposób
niedyskryminujący (wymóg równego traktowania), 3) są właściwe z uwagi na
cel, który mają osiągnąć (wymóg adekwatności), 4) nie wykraczają poza to, co
jest konieczne dla osiągnięcia celu (wymóg proporcjonalności).
Należy ustalić, czy przewidziany w projekcie obowiązek zgłaszania do
Rejestru operacji gospodarczych służy
realizacji
wymienionych
w art. 65 ust. 1 lit. b TfUE celów, tj. zapewnieniu państwu odpowiedniej
informacji administracyjnej lub statystycznej. Uzasadnienie załączone do
projektu ustawy wskazuje cele, jakim ma służyć utworzenie Rejestru. Zgodnie
z uzasadnieniem celem tworzonego Rejestru ma być:
- ujawnienie tych działań o charakterze ekonomicznym, które mogą być
przedmiotem opodatkowania lub mogą mieć wpływ na moment jego powstania,
- monitoring tych zdarzeń gospodarczych, które determinują wielkość podstaw
opodatkowania.
W uzasadnieniu stwierdza się ponadto, że:
Rejestr ma być podstawą wszelkich nadzorów nad rozliczeniami
wszelkich podatków, a zwłaszcza podatków majątkowych i dochodowych.
Projektowana nowelizacja Ordynacji podatkowej wprowadza zasady
sprawowania nadzoru publicznego nad czynnościami będącymi transferami
kapitałowymi w celu ujawnienia, a pośrednio ograniczenia działań na szkodę
spółek mających miejsce siedziby na terytorium RP lub w inny sposób
zagrażających kapitałowi lokowanemu na rynku polskim. Przede wszystkim
w projekcie zawarte są rozwiązania umożliwiające gromadzenie przez Ministra
właściwego do spraw finansów publicznych danych o przepływach kapitału
o znacznej wartości, co da możliwość prowadzenia skutecznej polityki
antytransferowej.
Stworzenie Rejestru Operacji Gospodarczych ułatwi zwalczanie
szkodliwej konkurencji podatkowej o charakterze międzynarodowym oraz
pozwoli skutecznie egzekwować zobowiązania podatkowe ciążące na
podmiotach, które przy pomocy tych operacji uchylają się od opodatkowania.
Biorąc pod uwagę deklarowany przez projektodawców cel utworzenia
Rejestru można stwierdzić, że projekt spełnia wymogi przewidziane w art. 65
ust. 2 lit. b TfUE. Proponowana regulacja ustanawia bowiem procedury
deklarowania przepływu kapitału do celów informacji administracyjnej bądź

4 M. Mataczyński, op. cit., str. 1008 i 1009 i powoływane tam orzecznictwo Trybunału
Sprawiedliwości: wyrok w sprawie C-367/98, ECR 1995, str. I–4775, pkt 49 i 50, wyrok z 14
grudnia 1995 r. w sprawach połączonych C-163/94, C-165/94 oraz C-250/94 Sanz de Lera,
ECR 1995, str. I–4837, pkt 23 oraz wyrok z 14 marca 2000 r. w sprawie C–54/99 Église de
scientologie, ECR 2000, str. I–1362, pkt 18.

4