Rządowy projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym

OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Podmioty, na które oddziałuje akt normatywny
Projektowana ustawa będzie oddziaływała bezpośrednio na adresatów rekomendacji
Komitetu Stabilności Finansowej, tj. na Komisję Nadzoru Finansowego, Bankowy Fundusz
Gwarancyjny, Ministra Finansów oraz Narodowy Bank Polski. Ponadto będzie oddziaływała
na ogół podmiotów krajowego systemu finansowego, w tym na podmioty podlegające
nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego, w zakresie stanowisk
wydawanych przez Komitet Stabilności Finansowej.
Wprowadzenie dodatkowego wymogu kapitałowego wynikającego z konieczności
utrzymywania bufora zabezpieczającego oraz stosownie do przypadku buforów
antycyklicznego, instytucji o znaczeniu systemowym oraz ryzyka systemowego może
wpłynąć na wzrost kosztów działalności pojedynczych banków w krótkim okresie. Wielkość
tych kosztów będzie zależeć od wielkości współczynnika odpowiednich buforów
(tj. antycyklicznego, instytucji o znaczeniu systemowym oraz ryzyka systemowego). Jednak
w średnim i długim okresie koszty te zostaną zrekompensowane poprzez wygładzenie wahań
cyklicznych, w tym także wahań w dochodach. Należy podkreślić, iż bufory antycykliczny,
instytucji o znaczeniu systemowym oraz ryzyka systemowego będą wprowadzane w
przypadku, gdy zidentyfikowane zostanie ryzyko systemowe. Jednocześnie należy wskazać,
że skorzystano z możliwości wyłączenia małych i średnich firm inwestycyjnych z obowiązku
utrzymywania bufora zabezpieczającego i antycyklicznego, przyznanej na mocy dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie
warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru
ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej
dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (tzw. CRD
IV).
Na obecnym etapie sytuacja kapitałowa polskich banków jest bardzo dobra. Na koniec
września 2014 r. fundusze własne sektora bankowego (wyliczone według nowych zasad)
wyniosły 146,5 mld zł i były o 7,9 mld zł, tj. 5,7%, wyższe od funduszy na koniec 2013 r.
(wyliczonych według starych zasad). Według stanu na koniec września 2014 r. łączny
współczynnik kapitałowy sektora wyniósł 15,4%, co oznacza, że sektor jako całość spełniał
wymagania pakietu CRD IV/CRR. Jednocześnie korzystna struktura kapitałów polskich

28


banków spowodowała, że również współczynnik kapitału Tier I oraz współczynnik kapitału
podstawowego Tier I sektora bankowego jako całości kształtowały się na poziomach
znacznie przekraczających wymagania nowych regulacji (14,2%).
Mając na uwadze wskazane wyżej wysokie współczynniki adekwatności kapitałowej
polskiego sektora bankowego, należy sądzić, że nałożenie na banki dodatkowych wymogów
w zakresie funduszy własnych w postaci buforów kapitałowych nie powinno, co do zasady,
spowodować konieczności zwiększenia bazy kapitałowej, w tym kapitału najwyższej jakości.
Należy zaznaczyć, że jedynie wprowadzenie bufora zabezpieczającego jest obligatoryjne.
Wysokość bufora ma wynosić 2,5% aktywów ważonych ryzykiem, a do spełnienia wymogu
wynikającego z jego nałożenia wykorzystywany ma być kapitał najwyższej jakości
(analogicznie do współczynnika kapitału podstawowego Tier I). Wysokość pozostałych
buforów, tj.:
− bufora antycyklicznego – który może być nałożony w przedziale od 0–2,5% wartości
aktywów ważonych ryzykiem i ma na celu ograniczenie nadmiernego wzrostu akcji
kredytowej w fazie znacznego wzrostu gospodarczego, z kolei w okresie dekoniunktury
jego celem jest dostarczenie dodatkowego kapitału instytucjom w celu zwiększenia akcji
kredytowej;
− bufora ryzyka systemowego – który bez zgody Komisji Europejskiej może być nałożony
do wysokości 5% wartości ekspozycji ważonych ryzykiem i ma na celu ograniczenie
ryzyka wystąpienia negatywnych zdarzeń o charakterze systemowym lub
makroostrożnościowym, które mogą mieć poważne skutki dla gospodarki państwa;
− bufora innych instytucji o znaczeniu systemowym – który może wynosić do 2% wartości
aktywów ważonych ryzykiem i ma zapobiegać ryzyku upadłości podmiotów o znaczeniu
systemowym
− nie jest wartością stałą, lecz uzależnioną od oceny występowania i istotności szeregu
czynników. Ponadto część buforów może być nałożona na pojedyncze instytucje lub na
wyodrębniony fragment sektora. Tym samym trudno oszacować możliwości spełnienia
przez banki wymogów w tym zakresie bez konieczności zwiększenia funduszy własnych.
Mając jednak na uwadze obecne uwarunkowania funkcjonowania polskiego sektora
bankowego, można sądzić, że sytuacja banków funkcjonujących w Polsce nie daje
podstaw do uznania, iż konieczne stanie się zwiększenie bazy kapitałowej przez istotną
część tego sektora, a także, że zmianie ulegną poziom i koszty kredytowania.

29


W skali całego sektora bankowego wprowadzenie buforów kapitałowych powinno przyczynić
się do ograniczenia ryzyka systemowego, wzmocnienia bazy kapitałowej banków oraz
zwiększenia ich zdolności do absorbcji ewentualnych strat, w przypadku gdyby doszło
do materializacji ryzyka. W konsekwencji wprowadzenie wymienionych instrumentów
wpływa na wzmocnienie stabilności krajowego systemu finansowego.
Ze względu na nowe zadania Narodowego Banku Polskiego związane z obsługą Komitetu
projektowana ustawa będzie oddziaływać bezpośrednio na Narodowy Bank Polski również
w tym zakresie. Rekomendacja B Zalecenia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego
w sprawie mandatu makroostrożnościowego organów krajowych rekomenduje, aby państwa
członkowskie zapewniły, że bank centralny będzie odgrywał wiodącą rolę w polityce
makroostrożnościowej, oraz aby polityka ta nie naruszała jego niezależności w rozumieniu
art. 130 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Projektowana ustawa oddziaływać będzie także na zasady dotychczasowego działania
Komitetu Stabilności Finansowej. W momencie wejścia projektowanej ustawy w życie rola
tego Komitetu nie będzie koncentrować się wyłącznie na działaniach koordynujących oraz
wymianie informacji w momencie bezpośredniego zagrożenia stabilności finansowej kraju.
Do zadań Komitetu należeć będzie także sprawowanie krajowej polityki
makroostrożnościowej, a przez to wzmacnianie stabilności systemu finansowego. Komitet
będzie posiadać w swoich kompetencjach instrumenty pozwalające na ograniczanie
prawdopodobieństwa występowania ryzyka systemowego.
2. Konsultacje społeczne
Projekt założeń został przekazany celem zaopiniowania do następujących podmiotów:
1) NSZZ „Solidarność”,
2) Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych,
3) Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych „Lewiatan”,
4) Konferencji Przedsiębiorstw Finansowych w Polsce,
5) Business Centre Club,
6) Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej,
7) Związku Rzemiosła Polskiego,
8) Krajowej Izby Gospodarczej,
9) Krajowej Izby Biegłych Rewidentów.
Ponadto w ramach konsultacji projekt przesłano do:

30


10) Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,
11) Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego,
12) Narodowego Banku Polskiego,
13) Bankowego Funduszu Gwarancyjnego,
14) Głównego Urzędu Statystycznego,
15) Związku Banków Polskich,
16) Krajowego Związku Banków Spółdzielczych,
17) Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie,
18) Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych,
19) Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej,
20) Fundacji na Rzecz Kredytu Hipotecznego,
21) Polskiej Izby Ubezpieczeń,
22) Izby Zarządzającej Funduszami i Aktywami,
23) Izby Domów Maklerskich,
24) Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych,
25) Biura Informacji Kredytowej,
26) Najwyższej Izby Kontroli,
27) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
28) Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego.

Uwagi do projektu zgłosiły następujące podmioty: NSZZ „Solidarność”, Generalny Inspektor
Ochrony Danych Osobowych, Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, Narodowy Bank Polski,
Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Główny Urząd Statystyczny, Związek Banków Polskich,
Krajowy Związek Banków Spółdzielczych, Kasa Krajowa SKOK oraz Izba Gospodarcza
Towarzystw Emerytalnych.
W dniach 19 oraz 25 listopada 2013 r. odbyła się konferencja uzgodnieniowa projektu
ustawy, w wyniku której uzgodniono część zgłoszonych uwag.
W zakresie uwag zgłoszonych przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego nie uwzględniono
propozycji dotyczącej sposobu określenia zakresu stosowania ustawy i celu sprawowania
nadzoru makroostrożnościowego. W opinii UKNF, przepisy te wydają się nieadekwatne do
szczegółowych rozwiązań przewidzianych w projekcie. Nie zdecydowano się na
uwzględnienie uwagi, ponieważ projekt ustawy zawiera regulacje w przeważającym stopniu

31


koncentrujące się na sektorze bankowym, jako że instytucje funkcjonujące w tym sektorze są
w większym stopniu podatne na generowanie ryzyka systemowego. Natomiast należy
wskazać, że na przykład ostrzeżenia (w obecnej wersji projektu – stanowiska), należące do
instrumentów Rady (w obecnej wersji projektu – Komitetu Stabilności Finansowej), będą
mogły być kierowane do wybranych części systemu finansowego (nie tylko systemu
bankowego). UKNF postuluje także, że brzmienie przepisu dotyczącego wyłączenia
odpowiedzialności budzi wątpliwości, czy to wyłączenie odnosi się do treści uchwały Rady
czy do jej publikacji. Uwaga nie zasługuje na uwzględnienie – przepis precyzyjnie wskazuje,
że wyłączenie odpowiedzialności odnosi się do treści uchwały przyjętej przez Radę. W opinii
UKNF także wprowadzony w projekcie ustawy bezwzględny zakaz wymiany informacji
objętej tajemnicą statystyczną idzie zbyt daleko. Uwaga nie zasługuje na uwzględnienie –
zgodnie z art. 23 ust. 10 ustawy o Narodowym Banku Polskim GUS przekazuje NBP
informacje statystyczne w zakresie niezbędnym do wykonywania jego zadań. W związku z
tym NBP, prowadzący sekretariat Rady, będzie mógł korzystać z informacji statystycznych
m.in. w celu przygotowywania raportów dla Rady. Dlatego też zakaz ten nie powinien
negatywnie wpłynąć na funkcjonowanie Rady. UKNF wskazuje także, że ostrzeżenie Rady
powinno być kierowane do podmiotowo określonego adresata, a nie jak obecnie do „rynku
finansowego lub jego części”. Uwaga nie zasługuje na uwzględnienie – zgodnie z ustaleniami
z konferencji uzgodnieniowej wprowadzono możliwość kierowania ostrzeżeń systemowo (nie
podmiotowo). Zdecydowano się jednak na wprowadzenie zmiany art. 16, rezygnując z
określania „rynku finansowego” na rzecz „systemu finansowego”. W uwagach do przepisów
zmieniających UKNF sugerował wskazanie w proponowanym art. 137 ust. 2 ustawy – Prawo
bankowe terminu, w którym Rada ma wydać opinię dla proponowanych przez KNF
Rekomendacji. Uwaga nie zasługuje na uwzględnienie – wskazanie terminu na wydanie
decyzji nie jest niezbędne, a termin wydania rekomendacji może zależeć od poziomu
skomplikowania sprawy. Należy oczekiwać racjonalnego postępowania członków Rady,
którzy wydadzą opinię w najszybszym możliwym terminie. Dodatkowo warto zauważyć, że
Przewodniczący KNF jest członkiem Rady i będzie dążył do tego, aby taka opinia została
sporządzona w możliwie najszybszym terminie.
W projekcie uwzględniono uwagi Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. BFG podtrzymał
nieuwzględnioną uwagę o braku zasadności skreślenia w ustawie o Komitecie Stabilności
Finansowej art. 3 ust. 1 pkt 1 (art. 60 pkt 1 projektu), dotyczącego dokonywania ocen sytuacji

32