Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw

sprawdzających jest najmniej sformalizowana, a przez to i najmniej uciążliwa. Z tej
perspektywy proponowane rozwiązania wydają się pozytywne dla podatnika.
Z przepisu art. 272 pkt 1 lit. b ustawy – Ordynacja podatkowa wynika, że czynności
sprawdzające mają na celu sprawdzenie terminowości wpłacania zadeklarowanych
podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów. Powyższy
przepis należy odnosić także do zaliczek na podatek, co wynika z art. 3 pkt 3 lit. a
ustawy – Ordynacja podatkowa. Od dnia 1 stycznia 2007 r. podatnicy podatku
dochodowego od osób fizycznych oraz podatnicy podatku dochodowego od osób
prawnych wpłaty zaliczek na podatek dokonują bez obowiązku składania w trakcie roku
deklaracji o wysokości uzyskanych dochodów/należnych zaliczek. Kwoty należnych
zaliczek podatnicy „ujawniają” organowi podatkowemu dopiero w rozliczeniu rocznym.
Nie ulega wątpliwości, że wpłaty podatków/zaliczek także tych niezadeklarowanych
powinny być przedmiotem czynności sprawdzających, co wymaga uwzględnienia w
treści przepisu art. 272 pkt 1 lit. b Ordynacji podatkowej.
Obecnie istnieją wątpliwości, czy w ramach czynności sprawdzających jest możliwa
weryfikacja danych i dokumentów przedstawionych przez podatników dokonujących
rejestracji podatkowej. Weryfikacja ta jest szczególnie istotna w zakresie rejestracji
podatników podatku od towarów i usług. W celu wyeliminowania tych wątpliwości jest
zasadne rozszerzenie katalogu czynności sprawdzających w tym zakresie (art. 272
pkt 4 Ordynacji podatkowej).
Przepis art. 274 Ordynacji podatkowej przyznaje organowi podatkowemu uprawnienie
do korygowania z urzędu deklaracji w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy
rachunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi
wymaganiami, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania podatkowego, kwoty nadpłaty,
kwoty zwrotu podatku lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty
1000 zł. Okazuje się, że aktualnie kwota ta jest zbyt niska.
W celu ograniczenia obowiązku osobistego kontaktu z organami podatkowymi
podmiotów składających deklaracje proponuje się w art. 274 § 1 pkt 1 Ordynacji
podatkowej podwyższenie kwoty korekty do 5000 zł.
Przewidziana w art. 274 § 1 pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa instytucja korekty
deklaracji sporządzonej z urzędu nie obejmuje kwoty nadwyżki podatku do
przeniesienia w podatku od towarów i usług. Nie ma żadnych przesłanek
uzasadniających niestosowanie tej instytucji do kwoty nadwyżki podatku do
103
przeniesienia. Wobec powyższego jest zasadne objęcie w powyższym przepisie
instytucją korekty deklaracji sporządzonej z urzędu również kwoty nadwyżki podatku
do przeniesienia.
W obecnym stanie prawnym instytucja korekty deklaracji z urzędu dotyczy wyłącznie
deklaracji składanych w formie papierowej. Proponuje się umożliwienie doręczania
korekty z urzędu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeśli deklaracja
została złożona w tej formie – art. 274 § 6 Ordynacji podatkowej. Pozwoli to na
upowszechnienie elektronicznych form kontaktu z podatnikami, co przyczyni się także
do ograniczenia wydatków organów podatkowych.
Przepisy Ordynacji podatkowej nie formułują wprost obowiązku organu podatkowego
zamieszczania wraz z informacją o korekcie z urzędu pouczenia o prawie wniesienia
sprzeciwu wobec tej korekty. Wobec powyższego jest zasadne nałożenie na organ
podatkowy w art. 274 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej obowiązku zamieszczenia
pouczenia o prawie wniesienia sprzeciwu wobec korekty deklaracji sporządzonej z
urzędu. Podniesie to standard ochrony praw podatnika.
Dynamika wzrostu kwot wynikających z fikcyjnych faktur w okresie 2009–2012
oscyluje w granicach 340%, co wymaga zdecydowanego rozbudowania procedur
weryfikacyjnych i usprawnienia ich stosowania. Potrzeba szybkiego wykrywania oraz
udaremniania oszustw podatkowych (w szczególności wyłudzeń zwrotu VAT) ściśle
wiąże się z weryfikacją samego dokonania transakcji oraz jej przedmiotu u kontrahenta
podatnika. W obecnej sytuacji czynności sprawdzające jako procedura, w której reakcja
kontrahenta podatnika jest zupełnie dobrowolna, a działania weryfikacyjne organu
podatkowego mogą być przez niego zignorowane, staje się nieadekwatna do jej celu.
Zablokowanie czynności sprawdzających brakiem stosownej reakcji na działania
organu podatkowego powoduje konieczność wszczynania innych procedur i
czasochłonne ponawianie prób weryfikacji transakcji. Warunkiem efektywności
czynności sprawdzających jest dyscyplinowanie uczestników tej procedury. W
art. 274c § 1 i 2 ustawy – Ordynacja podatkowa proponuje się usunąć nieścisłości
redakcyjne. Określenie „w związku z prowadzonym postępowaniem lub kontrolą”
sugerująca równoczesność czynności sprawdzających z tymi procedurami jest
niewłaściwa. Czynności sprawdzające u kontrahenta podatnika mogą być wynikiem
ustaleń zakończonej kontroli u podatnika. Z kolei toku kontroli u podatnika nie da się
wstrzymać do czasu przeprowadzenia czynności sprawdzających u kontrahenta z uwagi
104
na limity czasowe trwania kontroli wynikające z ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej. Określenie sugerujące równoczesność procedur jest więc w praktyce
niemożliwe do zastosowania.
Obecnie dyscyplinowanie podatników jest możliwe wyłącznie w drodze postępowania
karnego skarbowego. Brak możliwości nakładania kary porządkowej w toku czynności
sprawdzających powoduje, że podatnicy nie odpowiadają na kierowane do nich
wezwania. Nie można akceptować sytuacji, w której wezwania organu podatkowego
mogą być ignorowane bez żadnych konsekwencji prawnych. W konsekwencji organy
podatkowe są obowiązane wszczynać postępowania podatkowe lub kontrole podatkowe
w sprawach, które powinny być kończone już na etapie czynności sprawdzających. W
2013 r. urzędy skarbowe przeprowadziły ok. 3,4 mln czynności sprawdzających,
tj. o ,8% więcej niż w 2012 r. Ujawniona w trakcie tych czynności kwota uszczupleń
wyniosła ok. 800 mln zł i w porównaniu do 2012 r. wzrosła o 17,7%. Należy
wprowadzić możliwość nakładania kary porządkowej w przypadku bezzasadnego
niezgłaszania się podatników lub płatników na wezwania organów podatkowych lub
bezzasadnego nieprzedstawienia dokumentów w celu przeprowadzenia czynności
sprawdzających. Kara porządkowa powinna być również nakładana na kontrahenta
podatnika w przypadku bezzasadnego nieprzedstawienia dokumentów. Kary
porządkowe będą orzekane na podstawie przepisów rozdziału 22 działu IV Ordynacji
podatkowej (art. 280 Ordynacji podatkowej). Kara porządkowa, o której mowa w
art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej, nie byłaby stosowana w przypadku braku zgody
strony lub innego uczestnika postępowania, jeśli dokonanie czynności jest uzależnione
od wyrażenia zgody (art. 262 § 4 Ordynacji podatkowej). Celem proponowanych zmian
jest stopniowanie procedur podatkowych, poczynając od najmniej sformalizowanych.
Umożliwi to wyjaśnianie większej liczby spraw w toku wstępnej procedury czynności
sprawdzających bez konieczności wszczynania bardziej sformalizowanych i
angażujących podatnika oraz urząd procedur kontroli podatkowej lub postępowania
podatkowego.
Proponowane rozwiązanie usprawnia prowadzenie czynności
sprawdzających.


105
DZIAŁ VI
Kontrola podatkowa
W związku z wprowadzeniem dwóch kategorii pełnomocników zachodzi konieczność
wprowadzenia zmian dostosowawczych w dziale VI Kontrola podatkowa ustawy –
Ordynacja podatkowa. Wobec wprowadzenia instytucji pełnomocnika ogólnego,
którego zakresem działania może być też kontrola podatkowa instytucja, reprezentanta
w zakresie kontroli, uregulowana w art. 281a, staje się bezprzedmiotowa. Podatnik w
toku kontroli będzie mógł być reprezentowany przez pełnomocnika ogólnego lub
szczególnego. Jednocześnie w związku ze zmianami w zakresie pełnomocnictwa i
osoby wyznaczonej do reprezentowania kontrolowanego należy usystematyzować
pojęcia dotyczące osoby kontrolowanego i jego reprezentantów. W razie ustanowienia
pełnomocnika do kontroli podatkowej (ogólnego lub szczególnego) lub reprezentanta
normy prawne zawarte w przepisach działu VI Kontrola podatkowa dotyczące
kontrolowanego należy stosować odpowiednio do tego pełnomocnika lub reprezentanta.
Wyjątek stanowią te uregulowania, które ze względu na ich charakter mogą odnosić się
wyłącznie do kontrolowanego. Takie rozwiązanie wyeliminuje konieczność
powtarzania każdorazowo w poszczególnych przepisach katalogu osób, których
dotyczą.
W celu uporządkowania terminologii, obecne pojęcie „osoby wskazywanej przez
kontrolowanego jako reprezentanta w trakcie kontroli w czasie jego nieobecności”
proponuje się zastąpić „pełnomocnikiem na wypadek nieobecności” (art. 284 § 1
Ordynacji podatkowej). Szczególną cechą tego rodzaju pełnomocnika funkcjonującego
wyłącznie w zakresie kontroli podatkowej jest istnienie umocowania do działania tylko
wtedy, gdy kontrolowany jest nieobecny. Ustanowienie „pełnomocnika na wypadek
nieobecności”, podobnie jak ustanowienie „osoby wskazywanej przez kontrolowanego
jako reprezentanta w trakcie kontroli w czasie jego nieobecności”, nie będzie objęte
opłatą skarbową. Pobranie tej opłaty byłoby niezasadne, ponieważ ustanowienia
„pełnomocnika na wypadek nieobecności” wymaga przepis prawa i jest ono
obligatoryjne. Ponadto użycie w tym przepisie określenia „pełnomocnik na wypadek
nieobecności” ma na celu wyłącznie uporządkowanie pojęć, a nie tworzenie nowej
instytucji. Proponuje się również, aby takie osoby jak „członek zarządu, wspólnik, inna
osoba upoważniona do reprezentowania kontrolowanego lub prowadzenia jego spraw”,
gdy kontrolowanym jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca
106
osobowości prawnej, były określane jako „reprezentant kontrolowanego”, co
odpowiada ich prawnemu umocowaniu do prowadzenia spraw wskazanych podmiotów
(art. 284 § 2 Ordynacji podatkowej). Ponadto należy sprecyzować, że czynności
kontrolne mogą być dokonywane w obecności pracowników kontrolowanego lub
przywołanych świadków tylko wówczas gdy nie nastąpiła rezygnacja z prawa
uczestniczenia w czynnościach kontrolnych (art. 285 § 3 Ordynacji podatkowej).
Proponuje się doprecyzować, że zakaz ponownego wszczynania kontroli podatkowej w
zakresie spraw rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie dotyczy kontroli podatkowej
niezbędnej do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty
(art. 282a § 2 pkt 3 Ordynacji podatkowej). Celem proponowanego rozwiązania jest
umożliwienie przeprowadzenia kontroli podatkowej, nawet jeżeli w zakresie
kontrolowanego zobowiązania są wydane decyzje ostateczne w sprawie stwierdzenia
nadpłaty. Wnioski o stwierdzenie nadpłaty, wraz z korektą deklaracji, mogą być
składane wielokrotnie. W każdym przypadku organ podatkowy powinien mieć
możliwość weryfikacji nadpłaty wykazanej w korekcie deklaracji poprzez
przeprowadzenie kontroli podatkowej.
Proponuje się doprecyzowanie w art. 282b § 3 Ordynacji podatkowej, że wszczęcie
kontroli podatkowej przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia może
nastąpić także na wniosek kontrolowanego. Rozwiązanie takie jest przewidziane w
art. 79 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie ma przeszkód, aby
wyrażenie zgody lub złożenie wniosku, o których mowa wyżej, nastąpiło w formie
ustnej. W takim przypadku konieczne jest właściwe udokumentowanie złożenia
wniosku lub wyrażenia zgody, ponieważ ma to znaczenie dla toku postępowania.
Proponuje się, aby w razie wyrażenia zgody lub złożenia wniosku ustnie kontrolujący
sporządzał adnotację. Zmiana w art. 282b § 3 Ordynacji podatkowej wymaga także
odpowiedniej zmiany delegacji ustawowej, o której mowa w art. 282b § 5 Ordynacji
podatkowej.
Skuteczna kontrola dotycząca sprawdzenia zachowania warunków zawieszenia
działalności gospodarczej może być przeprowadzona tylko bez zawiadomienia o
zamiarze wszczęcia kontroli (art. 282c § 1 pkt 1 lit. i Ordynacji podatkowej). Celem
kontroli bez zawiadomienia nie jest sprawdzanie, czy zawieszenie działalności nie jest
tylko formalne i pozorne. Wątpliwa staje się efektywność i skuteczność kontroli, gdy
podmiot prowadzący działalność gospodarczą mimo jej zawieszenia zostanie
107