Poselski projekt ustawy o kontroli niektórych inwestycji

– 10 –
2. W przypadku stwierdzenia braków w zawiadomieniu lub gdy nie zostały załączone do
niego wymagane informacje lub dokumenty, organ kontroli wzywa podmiot składający
zawiadomienie do uzupełnienia tych braków w wyznaczonym terminie.
3. W razie wszczęcia postępowania z urzędu oraz w przypadkach, o których mowa w
art. 3 ust. 6 organ kontroli z urzędu wzywa podmiot albo podmiot określony w art. 3 ust. 5, do
złożenia informacji i dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 1. Podmiot, do którego
skierowano wezwanie, z chwilą doręczenia wezwania staje się stroną postępowania w
sprawie o udzielenie zgody. W tym przypadku art. 7 i 8 stosuje się odpowiednio.
4. Odmowa wszczęcia postępowania uzasadniona tym, iż czynność objęta
zawiadomieniem, o którym mowa w art. 5, nie podlega ustawie, następuje w drodze decyzji
organu kontroli. Na decyzję organu kontroli o odmowie wszczęcia postępowania wniosek o
ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skarga do sądu administracyjnego przysługuje także
spółce, będącej podmiotem podlegającym ochronie, której dotyczy zawiadomienie. Spółce tej
doręcza się decyzję.
5. Decyzja w sprawie wszczętej zgodnie z ust. 1, jest wydawana nie później niż w
terminie 90 dni od dnia otrzymania zawiadomienia albo wszczęcia postępowania z urzędu,
przy czym powinna być doręczona nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia jej
wydania, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 2. Terminy te uważa się z
zachowane, jeżeli przed ich upływem decyzja została nadana w placówce pocztowej
operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe
(Dz. U.)) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 29 dodaje się ust. 3 w brzmieniu:
„3. Organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji, w przypadku gdy
wydano decyzję o stwierdzeniu niedopuszczalności wykonywania praw z akcji albo
udziałów przedsiębiorcy, na podstawie przepisów ustawy z dnia … o kontroli
niektórych inwestycji (Dz. U. z … r. poz. …), jeżeli jest to w interesie publicznym, w
szczególności związanym z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z
racjonalną gospodarką złożami kopalin.
2) w art. 37 dodaje się ust. 3 w brzmieniu:
„2a. Organ koncesyjny może cofnąć, bez odszkodowania, koncesję, w przypadku
gdy wydano decyzję o stwierdzeniu niedopuszczalności wykonywania praw z akcji albo
udziałów przedsiębiorcy, na podstawie przepisów ustawy z dnia … o kontroli
niektórych inwestycji (Dz. U. z … r. poz. …), jeżeli jest to w interesie publicznym, w
szczególności związanym z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z
racjonalną gospodarką złożami kopalin.
Art. 19. Ustawa wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia.





























1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2014 r. poz. 850, 1133 i 1662.
Tekst jednolity nie uwzględnia zmiany ogłoszonej w Dz. U. z 2014 r. poz. 587.
– 17 –
Uzasadnienie

1. Wprowadzenie
Projekt wprowadza do porządku prawa polskiego mechanizmu kontroli inwestycji
w strategicznych sektorach gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej celem ochrony bezpieczeństwa
publicznego i porządku publicznego.
Do ustawodawstwa polskiego dotychczas wprowadzono kilka instrumentów kontroli nabycia akcji
i przedsiębiorstw rozumianych jako zorganizowane zespoły składników niematerialnych
i materialnych przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności: w ustawie
z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167,
poz. 1758 ze zm.), ustawie z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra
właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych
lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej
oraz paliw gazowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 65, poz. 404), ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo
bankowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1376), ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013
r., poz. 1393), ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540),
ustawie z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych
(Dz. U. z 2013 r. poz. 989), ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U.
z 2013 r. poz. 950) czy w ustawie z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. z 2014
r. poz. 157). W odróżnieniu od wymienionych regulacji, których część ma charakter sektorowy, celem
projektu jest wprowadzenie mechanizmu kontroli bezpośrednio nawiązującego do ochrony
bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego w sektorach zidentyfikowanych jako
podlegających ochronie.
Projekt ustawy nawiązuje do rozwiązań prawnych obowiązujących w innych państwach, w tym:
Stanach Zjednoczonych, Kanadzie, Francji, Niemiec i Austrii. W dwóch ostatnich z wymienionych
państw, będących Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej, przepisy w zakresie kontroli
inwestycji zagranicznych wprowadzono w ostatnich czterech latach (w Austrii pod koniec 2011 r.,
zaś w Niemczech w 2013 r.). Kontrola inwestycji bezpośrednich przewidziana przepisami
austriackimi ma charakter uprzedni wobec transakcji, następuje co do zasady na wniosek i dotyczy
określonych sektorów. Niemcy zastosowały zaś kontrolę następczą, w tym sektorową

2 Austriacka ustawa o stosunkach gospodarczych z zagranicą z 2011 r. (niem.
Außenwirtschaftsgesetz).
3 Niemiecka ustawa z dnia 6 czerwca 2013 roku o stosunkach gospodarczych z zagranicą
– 18 –
i ponadsektorową inwestycji spoza UE. W Austrii i Niemczech kontroli podlegają również transakcje
dokonywane przez podmioty unijne, gdy istnieje podejrzenie nadużycia lub obejścia mechanizmu
kontrolnego przez podmioty spoza UE. Przepisy niemieckie przewidują możliwość wszczęcia kontroli
z urzędu, nie zaś wobec złożenia zawiadomienia.

2. Projekt a prawo międzynarodowe i prawo Unii Europejskiej
Projekt ustawy w założeniu uwzględnia regulacje prawa Unii Europejskiej. Co do zasady, wszelkie
ograniczenia w swobodzie przedsiębiorczości (art. 49 i nast. Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej - TFUE) czy w swobodzie przepływu kapitału (art. 63 i nast. TFUE) są zakazane.
Przepisy art. 52 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 TFUE oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej stanowią o możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie środków
uzasadnionych powodami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym,
pod warunkiem, iż środek jest proporcjonalny do celu, adekwatny, niedyskryminacyjny i nie można
było wprowadzić środka mniej restrykcyjnego.
Projekt przewiduje kontrolę inwestycji dotyczących podmiotów podlegających ochronie
dokonywanych przez podmioty z Unii Europejskiej oraz podmioty z państw trzecich. Może nasunąć
się wątpliwość na gruncie unijnych regulacji traktatowych dotyczących kompetencji Unii Europejskiej
i Państw Członkowskich czy Polska może wprowadzić system kontroli także w odniesieniu
do inwestycji zagranicznych (z państw trzecich). Obszar bezpośrednich inwestycji zagranicznych
w świetle wspólnej polityki handlowej (art. 207 TFUE) należy do zakresu wyłącznych kompetencji
Unii Europejskiej. Przywołane jako podstawa przyjęcia w ustawie środków kontroli inwestycji
wyjątki od swobód przedsiębiorczości i przepływu kapitału (art. 52 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 TFUE)
dotyczą rynku wewnętrznego, który należy do zakresu kompetencji dzielonych. Zgodnie z art. 2 ust. 2
TFUE, „Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w
tej dziedzinie. Państwa Członkowskie wykonują swoja kompetencję w zakresie w jakim Unia nie
wykonała swojej kompetencji. Państwa Członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję
w zakresie w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji”. Polska może
zatem wykonywać swoje kompetencje w zakresie rynku wewnętrznego bez uszczerbku
dla zobowiązań wynikających z działań podjętych w tej materii przez Unię Europejską. Wskazać
przy tym także należy, iż na chwilę opracowywania projektu ustawy, instytucje Unii Europejskiej nie
podjęły formalnych kroków przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie

(niem Außenwirtschaftsgesetz) oraz rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2013 roku o stosunkach
gospodarczych
z zagranicą (niem. Außenwirtschaftsverordnung).
– 19 –
podważania kompetencji Austrii i Niemiec do przyjęcia regulacji w zakresie kontroli inwestycji
zagranicznych po wejściu w życie Traktatu z Lizbony w 2009 r.
Projekt precyzuje w art. 2 naturę zastosowanego środka kontroli, wyjaśniając jednocześnie jego
związek z przepisami prawa unijnego. Co się zaś tyczy regulacji wiążącego Polskę prawa
międzynarodowego, to zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana
za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się
pogodzić z umową, zaś w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez
Rzeczypospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią
stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
Z tych względów środki kontroli przewidziane w ustawie będą miały zastosowanie tylko
w wypadkach ich niesprzeczności i dopuszczalności z wiążącym Polskę prawem międzynarodowym.
Z uwagi na powyższe, w procesie opracowywania projektu ustawy, dążono do uwzględnienia również
regulacji prawa międzynarodowego, w szczególności postanowień umów międzynarodowych
wiążących Rzeczypospolitą Polską oraz regulacji organizacji międzynarodowych, których Polska jest
członkiem. W tym kontekście wskazać należy na regulacje art. XIV i art. XVI Układu ogólnego
ws. handlu usługami GATS/WTO, które nakazują by środek stanowiący ograniczenie w dokonywaniu
inwestycji zagranicznych (w dostępie do rynku) w państwach członkowskich tej organizacji był
podyktowany, zgodnie z art. XIV lit. a i c GATS/WTO, bezpieczeństwa porządku publicznego
interpretowanego jako odnoszący się do zachowania fundamentalnych interesów społeczeństwa.
Środek taki nie może mieć charakteru wymogu trwałego i musi być ograniczony do nagłej
konieczności utrzymania porządku publicznego.
Z powyższych względów, projekt ustawy zakłada tymczasowy i ściśle interwencyjny charakter środka
kontroli, który praktycznie funkcjonował będzie dopiero z chwilą przyjęcia przez Radę Ministrów
rozporządzenia wykonawczego (art. 4 projektu), na ściśle określony czas, w którym w ocenie Rady
Ministrów istniało będzie zagrożenie bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego.
Rozporządzenie, w odróżnieniu od przepisów ustawowych, jest w Polsce aktem prawnym,
który podlega procedurze mniej sformalizowanego przyjęcia i uchylenia, co umożliwi ustanowienie,
rezygnację lub modyfikację środka kontroli (listy podmiotów podlegających ochronie) w sposób
bardziej elastyczny (proceduralnie), a tym samym adekwatny do zagrożenia bezpieczeństwa
publicznego i porządku publicznego. Rada Ministrów jest organem, który w polskim porządku
konstytucyjnym ma najpełniejszą wiedzę w zakresie istnienia zagrożeń bezpieczeństwa i porządku
publicznego, co powinno ją upoważniać do podejmowania środków, gdy zachodzi rzeczywiste
i dostatecznie poważne zagrożenie podstawowych interesów społeczeństwa. W tym kontekście
wskazać należy, że takie rozporządzenie Rady Ministrów, przyjmowane w sytuacjach zagrożenia
bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, jest instrumentem odpowiadającym
– 20 –
w warunkach polskich wymogowi celowości środka przyjmowanego w ramach wyjątku od unijnej
swobody przepływu kapitału.
Pojęcia „zagrożenia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego” zasadniczo są pojęciami
prawa Unii Europejskiej (traktatowymi), przy czym zagrożenia te muszą przecież dotyczyć zjawisk
za takie uznane przez Państwa Członkowskie. Tym niemniej, TSUE dokonywał oceny środków
Państw Członkowskich przyjmowanych w związku z powołaniem się na ochronę tych wartości
i dotychczas uznał dopuszczalność powoływania się na kryterium porządku lub bezpieczeństwa
publicznego w przypadkach dotyczących zagwarantowania dostępności usług leżących w interesie
ogólnym, takich jak: powszechne usługi pocztowe, dostawy energii w sytuacji kryzysowej, potrzeba
zapewnienia (w każdym czasie) minimalnego zaopatrzenia w produkty naftowe.
Rozporządzenie Rady Ministrów określi również listę podmiotów podlegających ochronie, w miejsce
badania szerokiej grupy podmiotów danej branży. Tym samym projekt będzie spełniał w właściwy
sposób wymogi również w zakresie proporcjonalności środka, wynikające z prawa Unii Europejskiej.
Organy władzy publicznej bowiem będą działały w sposób „punktowy”, a z punktu widzenia
funkcjonowania swobód działalności gospodarczej w Polsce (ujęcie globalne) takie rozwiązanie nie
wydaje się nadmiernie uciążliwe dla przedsiębiorców. Rozwiązanie takie również minimalizuje
nakład pracy organów władzy publicznej, ograniczając i skupiając jej uwagę na sprawach
najistotniejszych
z punktu widzenia celów ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W założeniu dobrany
środek kontroli powinien być jak najmniej uciążliwy dla ogółu inwestorów i przedsiębiorców
w Polsce spośród innych możliwych rozwiązań (np. wprowadzenia środka kontroli ustawą
lub prewencyjnie wobec szerszej, niż jest to konieczne, kategorii podmiotów).
W projekcie dążono do uwzględnienia zasady niedyskryminacji podmiotów zagranicznych w stosunku
do podmiotów krajowych (projekt ustawy zakłada kontrolę inwestycji dokonywanych przez wszystkie
podmioty). W tym zakresie projekt odpowiada fundamentalnej zasadzie niedyskryminacji,
ustanowionej w art. 18 TFUE, która w zakresie swobody przepływu kapitału (dodatkowo wskazać
należy, że jest swobodą rozciągającą się na państwa trzecie tj. spoza Unii Europejskiej), ustanowionej
w art. 65 ust. 3 TFUE. Wskazać jednakże w tym kontekście należy na art. 54 zdanie 1 TFUE,
który stanowi, że spółki założone zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego i mające
swoją statutową siedzibę, zarząd lub główne przedsiębiorstwo wewnątrz Unii Europejskiej są
traktowane jak osoby fizyczne mające obywatelstwo Państwa Członkowskiego. Ponadto, okoliczność
ustanowienia zasady niedyskryminacji podmiotów zagranicznych inwestujących w Polsce w stosunku
do rodzimych lub inwestycji z innych państw, które wynikają z zawartych przez Polskę umów
wielostronnych (w szczególności Światowej Organizacji Handlu), umów o wzajemnym popieraniu