Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy - Prawo zamówień publicznych

Niniejszy projekt ustawy przewiduje również rozszerzenie, ale i doprecyzowanie,
przepisów w zakresie tzw. mechanizmu odwróconego obciążenia dla niektórych
towarów (ang. reverse charge mechanism)), w celu zapewnienia większej skuteczności
i uszczelnienia systemu VAT za pomocą tego instrumentu. W związku
z potwierdzeniem występowania nadużyć w rozliczaniu VAT niezbędne jest przede
wszystkim objęcie tym mechanizmem kolejnych towarów. Ponadto zasadne jest
wprowadzenie w zakresie tego mechanizmu zmian mających na celu pełniejszą
realizację zasady neutralności i proporcjonalności podatku VAT. Bez szkody dla tej
instytucji możliwe jest w odniesieniu do niektórych transakcji i niektórych podatników
wyłączenie stosowania tego mechanizmu, co zmniejszy obowiązki administracyjne
podatników nabywających te towary.
W celu zapewnienia większej skuteczności tego instrumentu wskazane jest również
uzyskiwanie od sprzedawców informacji o dokonanych przez nich transakcjach
(pozwoli to na sprawdzenie, czy nabywcy wywiązują się z nałożonego na nich
obowiązku rozliczenia podatku).
Niniejsza regulacja przewiduje również zmiany w zakresie wprowadzonej od
1 października 2013 r., w celu ograniczenia nasilającego się procederu wyłudzania
podatku VAT w obrocie niektórymi towarami, instytucji odpowiedzialności podatkowej
nabywcy za zobowiązania podatkowe w VAT sprzedawcy (towary wymienione
w załączniku nr 13 do ustawy o VAT). Przewiduje się rozszerzenie stosowania tej
instytucji na nowe towary, przy jednoczesnym wyłączeniu niektórych towarów
dotychczas wymienionych w załączniku nr 13 do ustawy, z uwagi na objęcie ich
mechanizmem odwróconego obciążenia.
Ponadto po roku stosowania przepisów o odpowiedzialności podatkowej pojawiła się
konieczność doprecyzowania (zmiany o charakterze proceduralnym i porządkowym)
przepisów dotyczących instytucji kaucji gwarancyjnej, stanowiącej jedną z przesłanek
wyłączających odpowiedzialność podatkową nabywcy (nabywca nie ponosi
ewentualnej odpowiedzialności, w przypadku gdy sprzedawca wniósł kaucję
gwarancyjną w odpowiedniej wysokości i został umieszczony w odpowiednim
wykazie).

1) Pojęcia: mechanizm odwróconego lub odwrotnego obciążenia czy system reverse charge są
synonimami, w uzasadnieniu stosuje się je zatem zamiennie.
2

Rozszerzenie zakresu stosowania mechanizmu odwróconego obciążenia w ww. zakresie
wymaga również dokonania zmiany ustawy o zamówieniach publicznych.
II. Zmiany w zakresie mechanizmu odwrotnego obciążenia
Jednym z głównych celów przedmiotowego projektu jest ograniczenie oszustw
i nadużyć w podatku od towarów i usług, w szczególności wyłudzeń podatku oraz
unikania opodatkowania, w odniesieniu do transakcji, których przedmiotem są towary
uznane za szczególnie podatne na te oszustwa, jak również uszczelnienie już
istniejących instrumentów ich zwalczania.
Przepisy ustawy o VAT muszą pozostawać w zgodzie z systemem podatku od wartości
dodanej obowiązującym państwa członkowskie Unii Europejskiej. Rzeczpospolita
Polska od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej jest związana postanowieniami
traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez jej instytucje. Ustawodawstwa
państw członkowskich Unii Europejskiej podlegają zatem ścisłej harmonizacji
w zakresie konstrukcji systemu podatku od wartości dodanej (w Polsce funkcjonujący
jako podatek od towarów i usług), co oznacza, iż są one zobowiązane do przestrzegania
zgodności krajowych uregulowań w zakresie opodatkowania tym podatkiem
z przepisami prawa unijnego, w szczególności z przepisami dyrektywy 2006/112/WE
Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości
dodanej (Dz. Urz. UE L 347 z 11.12.2006, str. 1, z późn. zm.) – dalej „dyrektywa
2006/112/WE”.
Oszustwa w podatku VAT przyjmują często formę zorganizowaną (np. transakcje
karuzelowe), w której istotnym elementem jest wykorzystanie tzw. słupów (podmiotów
z reguły nieposiadających majątku, z założenia nierozliczających podatku). Celem
takich działań jest tworzenie łańcuchów transakcji mających na celu uniknięcie
opodatkowania VAT (wyłudzenie podatku), co umożliwia oferowanie towaru po
znacznie zaniżonej cenie („pomniejszonej” o VAT) i zaburza uczciwą konkurencję na
wspólnym rynku.
Co do zasady, eliminacja takich nieprawidłowości dokonuje się w ramach działań
kontrolnych. Jednakże w pewnych szczególnych przypadkach, kiedy na danym rynku
występują oszustwa na skalę, gdzie działania kontrolne nie dają określonego rezultatu,
wówczas państwo członkowskie może (w zakresie określonych towarów) wprowadzić
mechanizm odwróconego obciążenia VAT.
3

Mechanizm odwróconego obciążenia jest stosowanym w Unii Europejskiej
instrumentem w walce z oszustwami, dopuszczonym dyrektywą 2006/112/WE jedynie
wobec zamkniętego katalogu transakcji (art. 199 i art. 199a dyrektywy 2006/112/WE).
Zakłada on przeniesienie obowiązku rozliczenia podatku z dostawcy na nabywcę,
stanowi więc odstępstwo od generalnej zasady, że osobą zobowiązaną do zapłaty VAT
jest podatnik dokonujący dostawy towarów lub świadczenia usług (w myśl art. 193
dyrektywy 2006/112/WE). Taka forma rozliczeń ma charakter szczególny i – jak już
wspomniano – może być stosowana wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach.
Polska po raz pierwszy skorzystała z tego rozwiązania w odniesieniu do obrotu złomem
oraz uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych, wprowadzając je
z dniem 1 kwietnia 2011 r. nowelizacją ustawy o VAT [vide: ustawa z dnia 18 marca
2011 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy – Prawo o miarach
(Dz. U. Nr 64, poz. 332)], mając podstawę dla takiego działania w art. 199 ust. 1 lit. d
oraz w art. 199a ust. 1 lit. a dyrektywy 2006/112/WE. Ponadto z dniem 1 lipca 2011 r.
do przepisów ustawy o VAT [vide: ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy
o podatku od towarów i usług, ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników
i płatników oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 134, poz. 780)] został
wprowadzony załącznik nr 11, zawierający zamknięty katalog towarów objętych
mechanizmem odwrotnego obciążenia, opisanych za pomocą nomenklatury PKWiU.
Z dniem 1 października 2013 r. katalog ten uległ rozszerzeniu o dodatkowe towary
z grupy tzw. złomu i niektórych innych odpadów, miedzi oraz o szeroką grupę
wyrobów stalowych, w tym m.in. pręty stalowe, w odniesieniu do których
zdiagnozowano największą skalę nadużyć [vide: ustawa z dnia 26 lipca 2013 r.
o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
poz. 1027)].
Jednocześnie na forum Unii Europejskiej – w odpowiedzi na problem oszustw
w podatku VAT na jednolitym rynku – podjęto decyzję o rozszerzeniu katalogu
towarów wrażliwych na oszustwa, w odniesieniu do których możliwe jest
wprowadzenie mechanizmu odwróconego obciążenia, m.in. na dostawę telefonów
komórkowych, laptopów i tabletów oraz konsol do gier. Wprowadzono również tzw.
mechanizm szybkiego reagowania na oszustwa związane z VAT. Zmiany te zostały
wprowadzone dyrektywami 2013/42/UE i 2013/43/UE z dnia 22 lipca 2013 r.
4

zmieniającymi dyrektywę 2006/112/WE, które weszły w życie w dniu 15 sierpnia
2013 r.
Mechanizm odwróconego obciążenia – obok działań kontrolnych oraz instytucji
odpowiedzialności solidarnej – stanowi jeden z istotnych elementów całego pakietu
działań zorientowanych na wyeliminowanie z rynku podmiotów nieuczciwych. Jako
szczególna forma rozliczeń jest stosowany wyłącznie w obrocie profesjonalnym –
znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do transakcji dokonywanych
na rzecz innych podatników, w konsekwencji pozostaje bez wpływu na zakupy
dokonywane przez konsumentów (nieprowadzących działalności gospodarczej).
Niniejszy projekt przewiduje rozszerzenie i doprecyzowanie przepisów w zakresie
tzw. mechanizmu odwróconego obciążenia dla niektórych towarów, w celu zapewnienia
większej skuteczności i uszczelnienia tego instrumentu.
Rozszerzenie zakresu towarów objętych mechanizmem odwróconego obciążenia
W związku z potwierdzoną działaniami kontrolnymi rosnącą skalą oszustw w podatku
VAT w pewnych obszarach niezbędne jest objęcie mechanizmem odwróconego
obciążenia kolejnych towarów. W przypadku wyrobów ze stali proponuje się natomiast
niewielką korektę, tak aby objąć tym mechanizmem towary niemal identyczne z tymi,
które zostały już objęte tym mechanizmem.
Celem realizacji powyższego proponuje się w art. 1 pkt 16 projektu ustawy
modyfikację załącznika nr 11 do ustawy o VAT, zawierającego katalog towarów,
wobec których znajduje zastosowanie mechanizm odwróconego obciążenia
w rozliczeniach podatku VAT. Przewiduje się dodanie do tego załącznika poz. 21a,
22a–22c i 28a–28d, wskutek czego odwróconym obciążeniem zostaną objęte
następujące towary:
− towary z kategorii stali, zaklasyfikowane do PKWiU 24.33.20.0 „Arkusze
żeberkowane ze stali niestopowej” (proponowana poz. 21a załącznika nr 11 do
ustawy o VAT – art. 1 pkt 16 lit. a projektu).
Powyższe towary nie są obecnie objęte odwrotnym obciążeniem, podczas gdy są
bardzo zbliżone do towarów objętych tym mechanizmem, klasyfikowanych według
nomenklatury PKWiU do grupowania 24.10.51.0 „Wyroby płaskie walcowane,
o szerokości >= 600 mm, ze stali niestopowej, platerowane, powlekane lub
pokrywane”. Analiza wskazanych grup PKWiU przemawia za tym, aby ujednolicić
rozliczenia dla tych towarów.
5

− złoto w postaci surowca lub półproduktu (o próbie 325 tysięcznych lub większej)
oraz złoto inwestycyjne, w sytuacji gdy podatnik skorzystał z opcji opodatkowania
(proponowana poz. 22a–22c i 28d załącznika nr 11 do ustawy o VAT – art. 1 pkt 16
lit. b i c projektu).
Obecnie mechanizm odwrotnego obciążenia obowiązuje wyłącznie dla określonych
kategorii złomu i surowców wtórnych z metali szlachetnych, w tym złota (poz. 34
i 37 załącznika nr 11 do ustawy o VAT). Jednocześnie obrót złotem w postaci
surowca lub półproduktu jest objęty odpowiedzialnością solidarną i obowiązkiem
stosowania jednomiesięcznych okresów rozliczeniowych (poz. 12 załącznika nr 13
do ustawy o VAT).
Analiza działania tych mechanizmów (również na podstawie ustaleń poczynionych
przez służby kontrolne) na rynku obrotu złotem wskazuje na konieczność
zastosowania mechanizmu odwrotnego obciążenia dla złota na podstawie
szczególnej regulacji dla tego towaru (art. 198 ust. 2 dyrektywy 2006/112/WE),
zezwalającej na jego wprowadzenie dla dostaw złota w postaci surowca lub
półproduktu (o próbie 325 tysięcznych lub większej) oraz dostaw złota
inwestycyjnego, w sytuacji gdy podatnik skorzystał z opcji opodatkowania. Przepis
ten umożliwia również objęcie systemem reverse charge złota platerowanego
platyną, nieobrobionego inaczej niż do stanu półproduktu, oraz części biżuterii
i części pozostałych wyrobów jubilerskich ze złota, tj. niewykończone lub
niekompletne wyroby jubilerskie i wyraźne części biżuterii, w tym pokrywane lub
platerowane metalem szlachetnym.
Jednocześnie – w związku z propozycją objęcia mechanizmem odwróconego
obciążenia złota inwestycyjnego w przypadku gdy podatnik skorzystał z opcji jego
opodatkowania, przewidzianej w art. 123 ustawy o VAT – konieczne jest
wprowadzenie zmiany porządkowej w art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy o VAT –
art. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze projektu. Zmiana ta polega na dodaniu
w ww. przepisie warunku, że mechanizm odwróconego obciążenia w odniesieniu do
złota inwestycyjnego znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy jego dostawa nie jest
objęta zwolnieniem, o którym mowa w art. 122 ustawy o VAT.
− telefony komórkowe, w tym smartfony, komputery przenośne, takie jak: tablety,
notebooki, laptopy etc. oraz konsole do gier wideo (proponowana poz. 28a–28c
załącznika nr 11 do ustawy o VAT – art. 1 pkt 16 lit. c projektu).
6