Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy - Prawo zamówień publicznych

części biżuterii, w tym pokrywane lub platerowane metalem szlachetnym,
sklasyfikowane w odpowiednich grupowaniach PKWiU. Towary te wymienione są
w poz. 16 i 17 załącznika nr 13 do ustawy o VAT.
Jednocześnie zakres załącznika nr 13 do ustawy o VAT zostanie rozszerzony o srebro
i platynę w postaci surowca lub półproduktu, w następstwie czego do obrotu tymi
towarami zastosowanie znajdzie instytucja odpowiedzialności solidarnej oraz
obowiązek stosowania jednomiesięcznych okresów rozliczeniowych. Rozwiązanie takie
jest uzasadnione ze względu na podobieństwo towarów z kategorii metali szlachetnych
oraz prawdopodobieństwo wystąpienia zjawiska „przenoszenia się” podmiotów
nieuczciwych na inne towary z tej kategorii (w związku z objęciem złota w postaci
surowca lub półproduktu odwrotnym obciążeniem).
Zakres regulacji dla srebra i platyny w postaci surowca lub półproduktu obejmuje
również srebro, platerowane złotem i platyną, nieobrobione inaczej niż do stanu
półproduktu oraz części biżuterii i części pozostałych wyrobów jubilerskich ze srebra
i platyny, tj. niewykończone lub niekompletne wyroby jubilerskie i wyraźne części
biżuterii, w tym pokrywane lub platerowane metalem szlachetnym, sklasyfikowane
w odpowiednich grupowaniach PKWiU. Towary te wymienione są w poz. 16 i 17
załącznika nr 13 do ustawy o VAT.
Instytucja odpowiedzialności solidarnej nie jest instytucją wyjątkową w systemach
państw członkowskich UE. W obliczu sytuacji występującej obecnie na ww. rynkach
wskazane jest wnikliwe badanie źródła pochodzenia towaru, bowiem to zadaniem
podatnika jest dokładniejsze badanie kontrahentów, aby uniknąć sytuacji nawet
nieświadomego uczestnictwa w nieuczciwym procederze.
Należy podkreślić, że instytucja solidarnej odpowiedzialności podatkowej została
wprowadzona do systemów podatkowych VAT 19 państw członkowskich UE. W części
państw rozwiązania te ujęto w formie normy generalnej, podczas gdy w innych
państwach stosowanie takiej regulacji zostało ograniczone do określonych kategorii
towarów.
Wskazania wymaga, że objęcie podatników dokonujących dostaw wskazanych towarów
obowiązkiem miesięcznego rozliczania będzie wpływać na ograniczenie nadużyć.
Rozwiązaniem wykorzystywanym w wyłudzeniach są bowiem również niejednolite
okresy rozliczeniowe sprzedawcy i nabywcy. Zmiana ta wyeliminuje rozbieżności
sprawozdawcze w obszarze tych towarów.
32

Wprowadzenie proponowanych rozwiązań ma na celu zwiększenie skuteczności walki
z oszustami, której oczekują przede wszystkim uczciwi przedsiębiorcy dotkliwie
odczuwający skutki nieuczciwej konkurencji ze strony podmiotów zaangażowanych
w proceder oszustw podatkowych. Działania te przyczynią się do poprawy warunków
prowadzenia działalności gospodarczej przez uczciwych podatników, jak również
powinny przyczynić się do polepszenia sytuacji w branżach dotkniętych nieuczciwym
procederem i w efekcie, co niezwykle istotne, powinny zredukować ewentualne koszty
społeczne (przyczynić się do ochrony pracowników w niej zatrudnionych).
VII. Zmiany w zakresie instytucji kaucji gwarancyjnej
Obecnie nabywca „może się wyłączyć” z odpowiedzialności solidarnej, jeżeli kupił
towary od podmiotu wymienionego na dzień dokonania dostawy towarów
w prowadzonym przez Ministra Finansów w formie elektronicznej i opublikowanym
w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów wykazie podmiotów, które
złożyły kaucję gwarancyjną i wysokość złożonej kaucji była odpowiednia,
tj. odpowiadała co najmniej jednej piątej kwoty podatku należnego przypadającej na
dostawy towarów dokonane w danym miesiącu na rzecz danego podatnika lub wynosiła
co najmniej 3 mln zł (art. 105a ust. 3 pkt 3 ustawy o VAT).
Kaucję gwarancyjną może złożyć podmiot dokonujący dostawy towarów, o których
mowa w załączniku nr 13 do ustawy, nieposiadający zaległości podatkowych. Kaucja ta
stanowi zabezpieczenie zapłaty podatku w związku z dokonywaniem dostaw
ww. towarów. Kaucja gwarancyjna powinna odpowiadać co najmniej jednej piątej
kwoty podatku należnego od przewidywanej w danym miesiącu wartości sprzedaży
towarów wymienionych w załączniku nr 13 do ustawy. Kaucja gwarancyjna nie może
być niższa niż 200 000 zł i nie musi być wyższa niż 3 mln zł (art. 105b ust. 2 w związku
z art. 105a ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy o VAT).
Kaucja gwarancyjna może być złożona w jednej z form kaucji gwarancyjnej:
1) depozytu pieniężnego złożonego na wyodrębniony rachunek urzędu skarbowego;
2) gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej;
3) pisemnego nieodwołalnego upoważnienia organu podatkowego, potwierdzonego
przez bank lub spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, do wyłącznego
dysponowania, do wysokości składanej kaucji gwarancyjnej, środkami pieniężnymi
zgromadzonymi na rachunku prowadzonym w tym banku lub w tej kasie.
33

Kaucja gwarancyjna może zostać złożona bezterminowo albo z określonym terminem
ważności, liczonym w miesiącach, jednak nie krótszym niż 12 kolejnych miesięcy
kalendarzowych.
Zmiana minimalnej i maksymalnej wysokości kaucji gwarancyjnej dla podmiotów
dostarczających paliwa
Projektowana ustawa (art. 1 pkt 12 lit. c i pkt 13 lit. b w związku z pkt 11 projektu)
wprowadza zróżnicowanie wysokości kaucji gwarancyjnej w zależności od tego, czy
podatnik dostarcza paliwa czy inne wrażliwe towary. W ww. ustawie zaproponowano
podniesienie „minimalnej” i „maksymalnej” wysokości kaucji gwarancyjnej dla
podatników dostarczających paliwa odpowiednio do 1 mln zł i 10 mln zł. Złożenie
kaucji w wysokości 10 mln zł przez podmiot dokonujący dostaw paliw:
− pozwalałoby pozostać temu podmiotowi w wykazie podmiotów, które złożyły
kaucję gwarancyjną, bez względu na wielkość dokonywanej sprzedaży towarów,
wymienionych w załączniku nr 13 do ustawy o VAT, tj. nawet w przypadku, gdy
kwota podatku należnego od dokonanych przez niego w danym miesiącu dostaw
towarów, wymienionych w załączniku nr 13 do ustawy, odchyliłaby się o więcej niż
o 20% od kwoty stanowiącej jedną piątą podatku należnego przypadającego od
wartości zrealizowanej sprzedaży,
− zwalniałoby nabywcę od odpowiedzialności solidarnej bez względu na wielkość
zakupów w danym miesiącu towarów wymienionych w załączniku nr 13 do ustawy
o VAT.
Wprowadzenie proponowanych regulacji (tj. podwyższenie kaucji gwarancyjnej dla
paliw) wymaga odpowiedniego dostosowania do tej zmiany przepisów art. 105a ust. 3
pkt 3 lit. b, art. 105b ust. 2 i ust. 5 pkt 3, art. 105c ust. 5 pkt 2, ust. 6 i ust. 9 pkt 2
ustawy o VAT. Zmiany w tych przepisach wynikają również z dostosowania do
omówionych zmian w załączniku nr 13 do ustawy o VAT (art. 1 pkt 11, pkt 12 lit. c i f
i pkt 13 projektu).
Projektowana ustawa wprowadza przepis przejściowy (art. 10 ust. 1 projektu),
zgodnie z którym podmioty dokonujące dostaw paliwa, które złożyły przed dniem
wejścia w życie projektowanej ustawy (tj. przed dniem 1 kwietnia 2015 r.) kaucję
gwarancyjną i kaucja ta została przyjęta przed tym dniem, są obowiązane do dnia
30 czerwca 2015 r. podwyższyć minimalną kaucję gwarancyjną do wysokości 1 mln zł.
Do dnia podwyższenia kaucji minimalnej do wymaganej wielkości (nie później jednak
34

niż do dnia 30 czerwca 2015 r.) podmiot będzie pozostawać w wykazie na zasadach
dotychczasowych (art. 10 ust. 2 projektu). W przypadku niedokonania podwyższenia
kaucji do dnia 30 czerwca 2015 r. podmiot zostanie następnego dnia usunięty z wykazu
przez naczelnika urzędu skarbowego. Należy wskazać, że kaucja podlegałaby zwrotowi
(o ile nie zaistniałyby przesłanki do jej zatrzymania) na wniosek podmiotu na ogólnych
zasadach przewidzianych dla zwrotu kaucji. Kaucja nie byłaby zwracana w przypadku
złożenia wniosku o zwrot kaucji po upływie 5 lat, licząc od końca roku, w którym
podmiot składający kaucję został usunięty z wykazu.
Ponadto zaproponowano przepis przejściowy (art. 10 ust. 3 projektu) stanowiący, że
w okresie do dnia podwyższenia kaucji gwarancyjnej do wysokości 10 mln zł, nie
później jednak niż do dnia 30 czerwca 2015 r., w odniesieniu do podmiotów, które
przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 kwietnia 2015 r.)
wniosły kaucję gwarancyjną w wysokości maksymalnej 3 mln zł i kaucja ta została
przyjęta przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 kwietnia
2015 r.), dokonujących od dnia 1 kwietnia 2015 r. dostawy towarów, o których mowa
w poz. 10 i 11 załącznika nr 13 do ustawy, stosować przepisy art. 105a ust. 3 pkt 3
i art. 105c ust. 5 i 6 ustawy o VAT, w brzmieniu obecnie obowiązującym. Oznacza to,
że przypadku ww. podmiotów w okresie najpóźniej do dnia 30 czerwca 2015 r.
wniesienie kaucji w wysokości 3 mln zł dawałaby ochronę nabywcom bez względu na
wielkość dokonywanych przez nich zakupów towarów wymienionych w załączniku
nr 13 do ustawy. Natomiast podmioty, które wniosły kaucję w tej wysokości, nie byłyby
w tym okresie usuwane z wykazu, w przypadku gdyby kaucja odchyliła się o więcej niż
20% od jednej piątej kwoty podatku należnego od wartości sprzedaży towarów objętych
ww. załącznikiem. Gdy po tym dniu wysokość kaucji byłaby nieodpowiednia, podmiot
zostałby usunięty z wykazu na ogólnych zasadach.
Podniesienie kaucji minimalnej i maksymalnej odpowiednio z 200 tys. zł do 1 mln zł
oraz z 3 mln zł do 10 mln zł dla podmiotów dostarczających paliwa zapewni lepszą
ochronę interesów budżetu państwa oraz uczciwych podatników, co jest istotne,
zważywszy na fakt, że regulacje te dotyczą obrotu towarami, w odniesieniu do których
możliwość wystąpienia nadużyć jest znaczna.
Z danych służb kontrolnych dotyczących podmiotów dokonujących obrotu paliwami
płynnymi (posiadających koncesję na taki obrót) wynika, że podmioty uczestniczące
w mechanizmach wyłudzeń VAT deklarują miesięczne obroty na poziomie

35

10–50 mln zł – dotyczy to firm typu „znikający podatnik”. Przy założeniu braku zapłaty
podatku VAT straty budżetu państwa mogą oscylować w granicach od 2 do 10 mln zł
miesięcznie. Obroty tzw. „buforów” są odpowiednio wyższe z racji obsługiwania przez
nie kilku „znikających podatników” i sięgają nawet 200 mln zł miesięcznie.
Analizowane podmioty w deklaracjach VAT za 2014 r. deklarowały średni miesięczny
obrót w wysokości około 21 mln zł, w tym dla podmiotów wykazujących w deklaracji
strukturę „WNT na magazyn” (struktura typowa dla „znikających podatników”) średni
obrót miesięczny to ok. 17 mln zł. Natomiast uwzględniając w analizie również
podmioty wskazujące strukturę deklaracji „WNT=WDT” – średni obrót podmiotów
wykazujących strukturę deklaracji typową dla mechanizmów oszustw wynosi
miesięcznie około 34 mln zł. Dodatkowo wykazywane przez kontrolę skarbową średnie
ustalenia w podmiotach w branży paliwowej w 2013 r., obejmujące podatek VAT wraz
z odsetkami, wynoszą około 5 mln zł na postępowanie kontrolne. Mając powyższe na
uwadze, wskazane jest podwyższenie minimalnej wysokości kaucji gwarancyjnej dla
podmiotów dostarczających paliwa do 1 mln zł.
W celu ograniczenia skali nadużyć w rozliczaniu podatku przez podmioty działające
w branży paliwowej konieczne jest również znaczące podwyższenie wysokości
maksymalnej kaucji gwarancyjnej (z 3 mln zł do 10 mln zł). Należy wskazać, że
wniesienie kaucji w wysokości maksymalnej (jako warunek wpisania do wykazu) jest
obowiązkowe dla podmiotów, u których taką kwotę (10 mln zł) stanowi jedna piąta
kwoty podatku należnego od przewidywanej przez podmiot wartości sprzedaży
towarów wymienionych w załączniku nr 13 do ustawy (w tym paliw). Pozostałe
podmioty nie mają obowiązku wnoszenia kaucji w wysokości maksymalnej, chyba że
chcą skorzystać z przywileju, jaki daje wniesienie kaucji maksymalnej (tj. pozostawanie
w wykazie, co zapewnia ochronę nabywcom, bez względu na wartość zrealizowanej
sprzedaży tych towarów).
Wprowadzenie przepisów przejściowych zapewni podmiotom niezbędny czas na
dostosowanie wysokości kaucji do nowych wymogów.

Wprowadzenie ustawowego wymogu oprocentowania kaucji gwarancyjnej
złożonej w formie depozytu pieniężnego
W projektowanej ustawie proponuje się dodanie nowych ustępów (ust. 9a–9d)
w art. 105b ustawy o VAT (art. 1 pkt 12 lit. l projektu) regulujących kwestie związane
36