Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2015

indywidualnej sytuacji finansowej, a w szczególności zdolności do generowania nadwyżek
w części bieżącej. Jednak w celu zwiększenia możliwości absorpcji środków unijnych ustawą
z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych
ustaw złagodzono dla jednostek samorządu terytorialnego ograniczenia wynikające z art.
243 ustawy o finansach publicznych. Rozwiązanie przewidziane w nowym brzmieniu ust. 3
w art. 243 zmierza w szczególności do wyłączenia odsetek od zobowiązań zaciągniętych
na finansowanie projektów realizowanych ze środków unijnych z limitu spłaty zobowiązań
oraz dodatkowego wyłączenia dla zobowiązań dłużnych zaciągniętych w związku z umową
zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60%
ze środków unijnych, w wysokości odpowiadającej wydatkom ogółem na wkład krajowy,
poniesionym po dniu 1 stycznia 2013 r., wynikającym z umowy o dofinansowanie zawartej
po tym dniu.
Istotnym czynnikiem wpływającym na poziom wydatków będą także działania w zakresie
kształtowania wynagrodzeń. W projekcie ustawy budżetowej na rok 2015 przyjęto,
iż wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych dla pracowników objętych
przepisami ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej
sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431, z późn.
zm.) ukształtują się co do zasady na poziomie nominalnym z roku 2014 z uwzględnieniem
rozdysponowanych rezerw celowych w 2014 r. oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego
naliczonego zgodnie z ustawowo określonymi zasadami. Wyjątkiem będą m.in.
wynagrodzenia sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki
organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej, których
wynagrodzenia są finansowane ze środków pozostających w dyspozycji Ministra
Sprawiedliwości, prokuratorów oraz asesorów prokuratorskich. Jednocześnie będzie
realizowany kolejny etap wzrostu wynagrodzeń pracowników szkół wyższych, które mają
rosnąć w tempie 9,14% rocznie, tak aby w latach 2013 – 2015 ich wzrost osiągnął łącznie
30%.
W projekcie ustawy budżetowej na rok 2015 zaplanowano także wyższe niż w latach
poprzednich wydatki na obronę narodową – oprócz wydatków wynikających z art. 7 ust. 1
ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu
Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przewidziano 5,4 mld zł na sfinansowanie wykupu
odroczonych płatności (voucherów B) wynikających z realizacji programu wieloletniego
„Wyposażenie Sił Zbrojnych RP w samoloty wielozadaniowe”. Wydatek ten ma charakter
jednorazowy, a ponadto zgodnie z metodyką unijną ESA wydatki militarne rejestrowane są
w momencie oddania sprzętu do użytkowania armii, a nie w momencie dokonania płatności,
tak jak ma to miejsce w przypadku metodologii krajowej. W związku z powyższym, wpływ
na wynik sektora według metodyki unijnej, w przypadku wydatków militarnych, może mieć
miejsce w innym roku niż płatność za sprzęt wojskowy.
1
77
Ponadto od marca 2015 r. nastąpi coroczna, choć o zmodyfikowanej formule,
waloryzacja emerytur i rent. Wskaźnik waloryzacji będzie odpowiadał średniorocznemu
wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym,
powiększonemu o 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku
kalendarzowym, przy czym przewiduje się zmianę zasad podwyższania świadczeń
emerytalno-rentowych w ten sposób, aby kwota podwyżki brutto wynosiła nie mniej niż 36 zł
oraz 75% tej kwoty, w przypadku renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Waloryzacji
na zasadach i w terminach przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS
podlegają także m.in. świadczenia przedemerytalne, emerytura pomostowa, nauczycielskie
świadczenia kompensacyjne.
Dochody
oraz
wydatki
sektora
finansów
publicznych
prezentowane
są
po wyeliminowaniu transferów wewnątrz sektora (w postaci skonsolidowanej). Oznacza to,
że dochodami sektora są tylko te, które pochodzą spoza sektora finansów publicznych,
a wydatkami te, które są realizowane poza sektor. Eliminacja transferów wewnątrz sektora
pozwala w sposób bardziej przejrzysty analizować dynamikę dochodów i wydatków
poszczególnych podsektorów.
Prezentowane zestawienie dochodów i wydatków sektora finansów publicznych
determinowane jest w głównej mierze poprzez kształtowanie się planowanego budżetu
państwa, budżetu środków europejskich oraz planów finansowych agencji wykonawczych,
instytucji gospodarki budżetowej, państwowych funduszy celowych i państwowych osób
prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), które stanowią załącznik do projektu
ustawy budżetowej.
Deficyt sektora finansów publicznych w 2015 r. planowany1 jest na poziomie 57,6 mld zł
tj. o 4,9 mld zł i ok. 0,3 pkt. proc. PKB niższym niż w projekcie ustawy budżetowej na 2014 r.
Największy wpływ na wynik sektora finansów publicznych w 2015 r. będą miały planowany
wynik budżetu państwa, Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i budżetu środków
europejskich. W przypadku tych jednostek w 2015 r. planowany jest deficyt na poziomie
odpowiednio 46,1 mld zł, 7,5 mld zł i 3,4 mld zł. Analizując poziom deficytu finansów
publicznych należy mieć na uwadze, że wydatki planowane są w większości przypadków
jako maksymalny limit, a ich wykonanie kształtuje się zwykle poniżej dopuszczalnego
w ustawie budżetowej limitu. Pozwala to oczekiwać znacznie korzystniejszego wyniku
sektora niż planowany zarówno w 2014 r., jak i w 2015 r.

1 Na podstawie planów dotyczących budżetu państwa oraz planów i prognoz dla pozostałych
jednostek sektora finansów publicznych.
1
78
Planowanie przez jednostki sektora finansów publicznych maksymalnego poziomu
wydatków, w porównaniu z faktycznie wykonanymi, wynika z obowiązujących regulacji,
zgodnie z którymi ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego
i planach finansowych jednostek budżetowych wydatki stanowią nieprzekraczalny limit,
a koszty ujęte w rocznych planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych
mogą ulec zwiększeniu jedynie w przypadku, gdy zrealizowano przychody wyższe od
prognozowanych, a wzrost kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu lub
zwiększenia planowanego stanu zobowiązań (art. 52 ustawy o finansach publicznych).
Dodatkowo naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku
ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą
budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub
z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków
(art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych).
Mając na uwadze powyższe, deficyt sektora finansów publicznych w ujęciu kasowym
w 2015 r. powinien być niższy niż prezentowany w oparciu o plany finansowe jednostek
sektora.
Analizując planowany wynik sektora finansów publicznych w 2015 r. należy mieć
ponadto na uwadze jednorazowe czynniki, które negatywnie wpływają na jego poziom m.in.
jednorazowe wydatki z tytułu wykupu odroczonych płatności tj. voucherów B za samoloty
wielozadaniowe. Należy ponadto zauważyć, iż deficyt sektora finansów publicznych w relacji
do
PKB
po
wyeliminowaniu
dodatkowych
dochodów
wynikających
ze
zmian
w funkcjonowaniu kapitałowej części systemu emerytalnego2 wprowadzonych ustawą z dnia
6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty
emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych obniżyłby się do
3,5% PKB w stosunku do planowanego w ustawie budżetowej na 2014 r. 4,5% PKB.




2 Tj. dochodów z tytułu przeniesienia aktywów z otwartych funduszy emerytalnych (będących
w posiadaniu FRD) oraz stopniowego przenoszenia do funduszu emerytalnego środków
zgromadzonych na rachunkach członków otwartych funduszy emerytalnych w związku z ukończeniem
przez ubezpieczonych wieku niższego o 10 lat od wieku emerytalnego.

1
79
Poniższa tabela przedstawia dochody, wydatki oraz planowany wynik kasowy sektora
finansów publicznych w latach 2013-2015.
2013
2014 UB
2015
Wyszczególnienie
w mld zł
1
2
3
4
Dochody ogółem, w tym:
650,3
678,6
700,8
1. Dochody podatkowe
302,4
312,9
336,0
2. Składki na ubezpieczenie społeczne
170,2
177,5
195,2
3. Inne dochody niepodatkowe
104,9
108,6
90,3
4. Środki z UE i z innych źródeł niepodlegające
zwrotowi
72,8
79,6
79,5
Wydatki ogółem, w tym:
699,2
741,1
758,4
1. Świadczenia na rzecz osób fizycznych
276,2
282,1
298,1
2. Dotacje i subwencje
61,6
*
65,5
3. Obsługa długu publicznego
45,1
40,9
35,8
4. Środki własne Unii Europejskiej
18,1
17,8
18,2
5. Inne wydatki
226,7
319,4*
254,3
6. Wydatki majątkowe
71,5
80,9
86,6
Wynik kasowy
-48,9
-62,5
-57,6
2013
2014
2015
Wyszczególnienie
% PKB
1
2
3
4
Dochody ogółem, w tym:
39,8
39,4
39,6
1. Dochody podatkowe
18,5
18,2
19,0
2. Składki na ubezpieczenie społeczne
10,4
10,3
11,0
3. Inne dochody niepodatkowe
6,4
6,3
5,1
4. Środki z UE i z innych źródeł niepodlegające
zwrotowi
4,5
4,6
4,5
Wydatki ogółem, w tym:
42,7
43,0
42,8
1. Świadczenia na rzecz osób fizycznych
16,9
16,4
16,8
2. Dotacje i subwencje
3,8
*
3,7
3. Obsługa długu publicznego
2,8
2,4
2,0
4. Środki własne Unii Europejskiej
1,1
1,0
1,0
5. Inne wydatki
13,9
18,6*
14,4
6. Wydatki majątkowe
4,4
4,7
4,9
Wynik kasowy
-3,0
-3,6
-3,3
* dane dotyczące projektu 2014 są częściowo nieporównywalne – pozycja „dotacje i subwencje” prezentowana
jest razem z pozycją „inne wydatki”
Zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 549/2013 z dnia
21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych
w Unii Europejskiej (ESA2010), we wrześniu 2014 r., obecnie obowiązująca metodologia
ESA95 zostanie zastąpiona nowym systemem ESA2010. Dane dotyczące wpływu wdrożenia
metodyki ESA2010 do rachunków narodowych zostaną opublikowane przez Główny Urząd
Statystyczny w dniu 29 września br., natomiast dane dotyczące dochodów i wydatków
sektora instytucji rządowych i samorządowych w drugiej połowie października br. W związku
z powyższym, z uwagi na brak danych na temat wpływu nowej metodologii na poszczególne
kategorie dochodowe/wydatkowe sektora instytucji rządowych i samorządowych, a także
na wskaźniki makroekonomiczne (PKB), w rozdziale nie zostały zaprezentowane wyniki
sektora instytucji rządowych i samorządowych według metodyki ESA. Rewizja danych
historycznych, w tym zakresu sektora instytucji rządowych i samorządowych, wprowadza
1
80
dodatkowe ryzyko jakim obarczona byłaby prognoza wyniku sektora według metodologii
unijnej.
Rada Unii Europejskiej 10 grudnia 2013 roku rekomendowała zlikwidowanie przez Polskę
nadmiernego deficytu w 2015 r., zalecając osiągnięcie nominalnego wyniku sektora instytucji
rządowych i samorządowych na poziomie -3,9% PKB w roku 2014 i -2,8% PKB w roku 2015
z wyłączeniem wpływu transferu aktywów z tytułu reformy emerytalnej. Zgodnie
z informacjami i prognozami przedstawionymi w Programie Konwergencji. Aktualizacja 2014 r.,
deficyt nominalny powinien zostać trwale zredukowany do poniżej 3% PKB w 2015 r. Rząd
pozostaje zdeterminowany, by wypełnić zalecane rekomendacje oraz by ograniczać
nierównowagę finansów publicznych w sposób niezagrażający średniookresowym
perspektywom rozwoju kraju. Uwzględniając jednorazowy wydatek na sfinansowanie wykupu
voucherów B, opisane powyżej przewidywane niższe wykonanie wydatków sektora finansów
publicznych od planu oraz dostosowania metodologii krajowej do metodologii europejskiej
przedstawiona ścieżka konsolidacji w 2015 r. w ujęciu kasowym zapewnia realizację
rekomendacji Rady Unii Europejskiej, tj. redukcję deficytu wg metodologii europejskiej
poniżej 2,8% PKB.
2. Dług publiczny
Przedstawiona prognoza poziomu państwowego długu publicznego i jego relacji do PKB
w latach 2014–2015 jest zgodna z wielkościami zawartymi w Strategii zarządzania długiem
sektora finansów publicznych w latach 2015-2018, przedkładanej wraz z niniejszym
uzasadnieniem do projektu ustawy budżetowej.
Wyszczególnienie
2013
2014 PW
2015 *

Państwowy dług publiczny


mld zł
882,3
807,5
850,0 *
% PKB
53,9
47,7
48,0 *
Kwota, o której mowa w art. 38a pkt 3 ustawy o finansach publicznych**



mld zł
864,8
788,1
840,2 *
% PKB
52,9
46,5
47,4 *
Dług Skarbu Państwa



mld zł
838,0
759,5
804,8 *
% PKB
51,2
44,8
45,4 *
* ) Prognoza na 2015 r. została sporządzona przy założeniu pełnej realizacji limitu deficytu budżetu państwa na
2015 r. Oczekiwana niższa niż wynikająca z ustawowego limitu realizacja deficytu budżetu państwa na 2015 r.
skutkować będzie odpowiednio niższym przyrostem długu publicznego.
**) Kwota ustalona w wyniku przeliczenia kwoty państwowego długu publicznego na walutę polską
z zastosowaniem dla zobowiązań wyrażonych w walutach obcych średniej arytmetycznej średnich kursów każdej
z walut obcych ogłaszanych przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących w dni robocze roku budżetowego
i pomniejszona o kwotę wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa
w kolejnym roku budżetowym.
1
81