Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE 
 
I.  Powiązanie zmian w ustawodawstwie z projektowaną ustawą 
Dnia 27 grudnia 2013 r. w Źzienniku Ustaw została ogłoszona ustawa z dnia 8 listopada 
2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, która 
wprowadziła  stabilizującą  regułę  wydatkową  (SRW)  do  ustawy  z  dnia  27  sierpnia 
2009 r.  o  finansach  publicznych  (Dz.  U.  z  2013  r.  poz.  885,  938  i  1646).  Ustawa  ta 
wdrożyła do polskiego systemu prawa dyrektywę Rady 2011/85/Uź z dnia 8 listopada 
2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (Źz. Urz. Uź 
L 306 z 23.11.2011, s. 41) zobowiązującą państwa członkowskie UE do wprowadzenia 
do  krajowych  porządków  prawnych  numerycznej  reguły  fiskalnej.  W  oparciu 
o kluczowe  wskaźniki  makroekonomiczne  reguła  ta  będzie  ograniczać  maksymalny 
wzrost  wydatków  sektora  instytucji  rządowych  i  samorządowych  i  tym  samym 
zminimalizuje ryzyko destabilizacji finansów publicznych.  
Równolegle, została przeprowadzona druga istotna reforma, polegająca na przebudowie 
systemu  emerytalnego.  W  dniu  31  grudnia  2013  r.  w  Źzienniku  Ustaw  została 
ogłoszona  ustawa  z  dnia  6  grudnia  2013  r.  o  zmianie  niektórych  ustaw  w  związku 
z określeniem  zasad  wypłaty  emerytur  ze  środków  zgromadzonych  w  otwartych 
funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717). W jej wyniku obniżona zostanie znacznie 
wysokość  państwowego  długu  publicznego  (PDP)  –  kluczowego  z  punktu  widzenia 
mechanizmu  korygującego  SRW  (art.  112aa  ust.  4  ustawy  o  finansach  publicznych) 
wskaźnika,  co  rodzi  konieczność  dostosowania  progów  w  stabilizującej  regule 
wydatkowej. Jest to główny cel projektowanej ustawy.  
Oprócz tego, projekt zawiera inne zmiany m.in. o charakterze porządkującym, w tym 
ułatwiające  procedurę  konsolidacji  przepływów  finansowych  między  funduszami 
zarządzanymi  przez  ZUS  (art.  112aa  ust.  2  ustawy  o  finansach  publicznych),  a  także 
zmiany  dotyczące  dokonywania  przez  jednostkę  samorządu  terytorialnego  (jst)  zmian 
budżetu  ustalonego  zastępczo  przez  regionalną  izbę  obrachunkową  (rio)  oraz  zmiany 
usuwające  wątpliwości  w  zakresie  zastępczego  ustalania  budżetu  jednostki  przez  izbę 
(nowe ust. 9 i 10 w art. 240a i art. 240b) . 
 
II.  Wprowadzenie  możliwości  zlecania  prowadzenia  gospodarki  finansowej  innej 
jednostce podległej Ministrowi Spraw Zagranicznych 
Dodanie  w  art.  53  ust.  3  i  4  ma  na  celu  wprowadzenie  uprawnienia  dla  ministra 
właściwego  do  spraw  zagranicznych  do  powierzenia,  w  drodze  zarządzenia, 
określonych  obowiązków  w  zakresie  gospodarki  finansowej  jednostki  podległej  temu 
ministrowi, mającej siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, kierownikowi 
innej  jednostki  podległej  temu  ministrowi.  Wynika  to  ze  specyfiki  tych  jednostek. 
Dokonane 
w 
tym 
trybie 
powierzenie 
obowiązków  skutkować  będzie 
odpowiedzialnością  za  gospodarkę  finansową  tej  jednostki  w  zakresie  powierzonych 
obowiązków  kierownika  jednostki,  któremu  powierzono,  zgodnie  z  ust.  3,  określone 
obowiązki  w  zakresie  gospodarki  finansowej  innej  jednostki,  i  wyłączeniem 
odpowiedzialności  w  tym  zakresie  kierownika  jednostki  macierzystej.  Kierownik 
jednostki,  któremu  zostały  powierzone  obowiązki  w  zakresie  gospodarki  finansowej 
jednostki podległej ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, mającej siedzibę 
poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, będzie mógł – w trybie art. 53 ust. 2 ustawy 
o  finansach  publicznych  –  powierzyć  określone  obowiązki  w  zakresie  gospodarki 
finansowej  pracownikom  kierowanej  przez  siebie  jednostki.  Przyjęcie  obowiązków 
przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego 
upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki. 
III.  Obniżenie progów relacji kwoty państwowego długu publicznego (długu, PDP) do 
produktu krajowego brutto (PKB) w mechanizmie korygującym reguły wydatkowej 
W związku z wprowadzaną zmianą w systemie emerytalnym, której jednym z efektów 
będzie  obniżenie  kwoty  państwowego  długu  publicznego,  proponuje  się  obniżenie 
progów relacji długu do PKB, skutkujących uruchomieniem mechanizmu korygującego 
stabilizującej reguły wydatkowej, określonego w art. 112aa ust. 4 ustawy o finansach 
publicznych.  
W  efekcie  przekazania  do  ZUS  aktywów  o  wartości  rynkowej  153  151,2  mln  zł, 
odpowiadającej  51,5%  jednostek  rozrachunkowych  zapisanych  na  rachunkach 
członków  OFź,  nastąpiła  konwersja  zobowiązań  Skarbu  Państwa,  polegająca 
w praktyce  na  nabyciu  przez  Skarb  Państwa  reprezentowany  przez  Ministra  Finansów 
od  ZUS  papierów  skarbowych,  przekazanych  ZUS-owi  przez  OFE,  w  zamian  za 
zobowiązanie  gwarantujące  wypłatę  ubezpieczonemu  świadczeń  emerytalnych 
2 
 
odpowiadających  zewidencjonowanej  na  jego  subkoncie  w  ZUS  zindeksowanej 
wartości papierów skarbowych.  
Wartość  nominalna  przekazanych  papierów  wartościowych  wyniosła  łącznie 
146 054,2 mln zł, z czego: 
  130 187,6 mln zł stanowiły skarbowe papiery wartościowe, 
  15 614,2  mln  zł  stanowiły  obligacje  emitowane  przez  Bank  Gospodarstwa 
Krajowego  na  zasadach  określonych  w  ustawie  z  dnia  27  października  1994  r. 
o autostradach  płatnych  oraz  o  Krajowym  Funduszu  Źrogowym  (Dz.  U.  z  2012  r. 
poz. 931, z późn. zm.), gwarantowane przez Skarb Państwa, 
  252,5  mln  zł  stanowiły  inne  papiery  wartościowe  opiewające  na  świadczenia 
pieniężne, gwarantowane przez Skarb Państwa. 
Ponadto, OFź przekazały również do ZUS środki pieniężne o wartości 1 862,2 mln zł. 
Zgodnie  z  przepisami  ustawy  z  dnia  6  grudnia  2013  r.  o  zmianie  niektórych  ustaw 
w związku  z  określeniem  zasad  wypłaty  emerytur  ze  środków  zgromadzonych 
w otwartych  funduszach  emerytalnych,  skarbowe  papiery  wartościowe  nabywane  są 
przez Skarb Państwa, co umożliwia ich umorzenie, a pozostałe aktywa, opiewające na 
łączną  kwotę  17  728,9  mln  zł,  podlegają  przekazaniu  do  Funduszu  Rezerwy 
Demograficznej.  
Po  nabyciu  przez  Skarb  Państwa  reprezentowany  przez  Ministra  Finansów  papierów 
skarbowych,  papiery  te  zostały  umorzone,  co  skutkować  będzie  obniżeniem  długu 
publicznego wg wartości nominalnej o 130 187,6 mln zł, tj. o ok. 7,6% PKB. Obniżenie 
PŹP  wynikać  będzie  zarówno  z  kwoty  umarzanych  skarbowych  papierów 
wartościowych, jak i oszczędności w kosztach ich obsługi. Źodatkowo  obniżająco na 
dług  sektora  działać  będą  pożytki  z  innych  niż  papiery  skarbowe  aktywów 
przekazanych  z  OFź.  W  związku  z  powyższym  uzasadnione  jest  zastąpienie 
w art. 112aa  ust.  4  progu  50%  PKB  progiem  43%  PKB,  natomiast  progu  55%  PKB 
odpowiednio  progiem  48%  PKB.  Propozycja  obniżenia  progów  o  7  punktów 
procentowych  uwzględnia  niepewność  związaną  zarówno  z  ostatecznym 
ukształtowaniem się relacji długu do PKB w bazowym roku 2013, jak i rzeczywistym 
wpływem  zmian  w  systemie  emerytalnym  na  dług.  Niepewność  dotycząca 
ukształtowania  się  relacji  długu  do  PKB  w  bazowym  roku  2013  ma  wpływ  na 
3 
 
ostateczną  zmianę  relacji  długu  publicznego  do  PKB  w  2014  r.  W  zakresie 
rzeczywistego wpływu zmian w systemie emerytalnym na obniżenie długu publicznego 
źródłem niepewności są m.in. zakres, w jakim ubezpieczeni skorzystają z możliwości, 
aby ich nowe składki przekazywane były do OFź oraz nominalny PKB w 2014 r. 
Z uwagi na czynniki wymienione powyżej występują różnice w oszacowaniu wpływu 
zmian  w  systemie  emerytalnym  na  wysokość  PDP.  W  przedstawionej  przez  Radę 
Ministrów  ocenie  skutków  regulacji  ustawy  z  dnia  6  grudnia  2013  r.  o  zmianie 
niektórych  ustaw  w  związku  z  określeniem  zasad  wypłaty  emerytur  ze  środków 
zgromadzonych  w  otwartych  funduszach  emerytalnych  wpływ  zmian  w  systemie 
emerytalnym  na  obniżenie  państwowego  długu  publicznego  w  2014  r.  oszacowany 
został  na  146,1  mld  zł,  tj.  na  8,5%  PKB.  W  obliczeniach  uwzględniono,  poza 
przekazaniem  obligacji  skarbowych,  obniżenie  składki  przekazywanej  do  OFE, 
tzw. „suwak”  oraz  przeniesienie  pozostałych  aktywów  z  OFź,  np.  obligacji  KFŹ. 
Natomiast zgodnie z prognozą w przyjętej we wrześniu 2013 r. przez Radę Ministrów 
„Strategii  zarządzania  długiem  sektora  finansów  publicznych  w  latach  2014–2017”, 
w 2014 r. relacja państwowego długu publicznego do PKB zmniejszy się o 7,6% PKB, 
do  47,1%  PKB.  Prognoza  ta  uwzględniała  wpływ  na  poziom  długu  zarówno 
planowanych  zmian  w  systemie  emerytalnym,  jak  i  innych  czynników,  w  tym  m.in. 
potrzeb pożyczkowych budżetu państwa do sfinansowania w 2014 r., zmian zadłużenia 
innych niż Skarb Państwa jednostek sektora finansów publicznych, zmian nominalnego 
PKB i kursów walutowych. 
Obniżenie progów relacji długu do PKB, uwzględnionych w mechanizmie korygującym 
SRW,  ma  na  celu  ustabilizowanie  długu  publicznego  na  niższym  poziomie  oraz 
zapewnienie  wiarygodności  polskiej  polityki  fiskalnej.  Jak  wskazują  bowiem  agencje 
ratingowe  reforma  systemu  emerytalnego  będzie  neutralna  dla  oceny  wiarygodności 
kredytowej  (ratingu)  Polski  przy  założeniu,  że  obniżeniu  poziomu  długu  publicznego 
będzie  towarzyszyło  odpowiednie  dostosowanie  progów  w  ustawie  o  finansach 
publicznych,  co  –  dzięki  działaniu  mechanizmu  korygującego  SRW  –  zapewni 
odpowiednią restrykcyjność polityki fiskalnej pomimo niższego poziomu PDP. 
IV.  Konsolidacja  przepływów  finansowych  między  funduszami  zarządzanymi  przez 
ZUS 
Na  podstawie  art.  59  ust.  1  pkt  1  ustawy  z  dnia  13  października  1998  r.  o  systemie 
4 
 
ubezpieczeń społecznych (Źz. U. z 2013 r. poz. 1442, z późn. zm.) środki z Funduszu 
Rezerwy Źemograficznej mogą być wykorzystane m.in. na uzupełnienie wynikającego 
z  przyczyn  demograficznych  niedoboru  funduszu  emerytalnego  w  Funduszu 
Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe transfery stanowią istotną 
kwotę, a nie mają formy dotacji, konieczne jest doprecyzowanie w ustawie o finansach 
publicznych (art. 112aa ust. 2) oraz ustawie o zmianie ustawy o finansach publicznych 
oraz  niektórych  innych  ustaw  (art.  14  ust.  3),  że  wartość  zasilenia  funduszu 
emerytalnego przez FRŹ będzie podlegać konsolidacji na potrzeby stabilizującej reguły 
wydatkowej.  
Zmiana  przepisów  ww.  ustaw  w  zakresie  eliminacji  przepływów  finansowych 
między organami i jednostkami objętymi stabilizującą regułą wydatkową ma charakter 
wyłącznie  porządkujący,  gdyż  ma  na  celu  rozszerzenie  zakresu  konsolidacji 
o przepływy  finansowe  między  funduszami  zarządzanymi  przez  ZUS,  a  tym  samym 
uniknięcie efektu „podwójnego” liczenia tych samych wydatków. Operacja konsolidacji 
dotyczy  przekazywanych  transferów/środków  na  rzecz  innych  jednostek  sektora 
finansów publicznych, a ich wielkość nie przekłada się na efektywność wydatkowania. 
 
V.  Zmiany dotyczące jednostek samorządu terytorialnego 
Głównym celem proponowanych zmian jest unormowanie kwestii dokonywania przez 
jednostkę  samorządu  terytorialnego  zmian  budżetu  ustalonego  zastępczo  przez 
regionalną  izbę  obrachunkową  oraz  usunięcie  wątpliwości  w  zakresie  zastępczego 
ustalania  budżetów  jednostek  samorządu  terytorialnego  przez  regionalne  izby 
obrachunkowe.  
Dodawany  przepis  ust.  9  w  art.  240a  umożliwia  dokonywanie  przez  jednostkę 
samorządu terytorialnego, która nie opracowała  programu postępowania  naprawczego 
lub  nie  uzyskała  pozytywnej  opinii  regionalnej  izby  obrachunkowej  do  programu, 
zmian budżetu ustalonego przez regionalną izbę obrachunkową bez zachowania relacji 
określonych  w  art.  242–244,  z  tym  jednak  zastrzeżeniem,  że  zmiany  te  nie  mogą 
prowadzić do zwiększenia stopnia niezachowania tych relacji, wynikającego z budżetu 
ustalonego  przez  izbę  obrachunkową.  Ten  graniczny  poziom  relacji,  który  wyznacza 
możliwości  jst  w  zakresie  zmian  budżetu,  określa  rio  –  ustalając  zastępczo  budżet. 
W sytuacji,  gdy  regionalna  izba  obrachunkowa  ustali  budżet,  który  spowoduje 
5