Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o rencie socjalnej

– 3 – 
Zdaniem Trybunału, renta socjalna, przyznawana na podstawie ustawy o rencie socjalnej, 
jest objęta ochroną przewidzianą w art. 67 ust. 1 Konstytucji, mimo że nie można jej uznać ani 
za świadczenie z pomocy społecznej, ani za typowe świadczenie z ubezpieczenia społecznego. 
Rozstrzygające  znaczenie  w  tym  zakresie  ma  fakt,  że  przesłanką  nabycia  prawa  do  renty 
socjalnej  jest  całkowita  niezdolność  do  pracy  z  powodu  naruszenia  sprawności  organizmu 
(art. 4 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), czyli okoliczność, którą można uznać za funkcjonalny 
odpowiednik  „niezdolności  do  pracy  ze  względu  na  chorobę  lub  inwalidztwo”.  Ustalenie 
adekwatności  wymienionego  wcześniej  wzorca  pociąga  za  sobą  kolejną  konstatację.  Otóż, 
wymóg przebywania na terytorium RP, jako dodatkowy warunek, od którego spełnienia art. 2 
pkt  1  ustawy  o  rencie  socjalnej  uzależnia  nabycie  i  zachowanie  prawa  do  renty  socjalnej 
(obok  przesłanek  posiadania  obywatelstwa  polskiego  i  zamieszkiwania  na  terytorium  RP), 
stanowi ingerencję ustawodawcy w prawo do zabezpieczenia społecznego. 
Powstaje jednak pytanie: czy przedmiotowe ograniczenie może zostać usprawiedliwione 
tym, że prawo do renty socjalnej jest normatywnym odzwierciedleniem zasady solidarności 
społecznej, a ponadto tym, że przy wymiarze tej renty nie stosuje się zasady ekwiwalentności, 
immanentnej świadczeniom z ubezpieczenia społecznego? W opinii Trybunału, przedstawione 
argumenty nie są wystarczające. Warunek zamieszkiwania i zarazem ciągłego przebywania 
na terytorium RP, jest zapewne przejawem wymaganego przez ustawodawcę stopnia integracji 
uprawnionych ze społeczeństwem polskim. Tyle że wspomniana powyżej zasada solidarności 
społecznej  nie  wymaga  aż  tak  daleko  posuniętego  rygoryzmu.  Wystarczającą  przesłanką 
wydaje się być już sam wymóg zamieszkiwania na terytorium RP, zwłaszcza gdy się zważy, 
że z istoty miejsca zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej wynika niezbicie przebywanie 
w  miejscowości  położonej  na  jej  terytorium  z  zamiarem  uczynienia  tejże  miejscowości 
centrum swoich życiowych interesów. Skądinąd warunek zamieszkiwania na terytorium RP 
realizuje  również  cel,  którym  jest  umożliwienie  organom  rentowym dokonania weryfikacji 
w zakresie  podstawowej  przesłanki  decydującej  o  prawie  do  renty  socjalnej,  tzn.  całkowitej 
niezdolności do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu. 
„[A]nachronizm  przesłanki  przebywania  na  terytorium  RP  jako  warunku  zachowania 
prawa  do  renty  socjalnej  jest  tym  jaskrawszy,  że  jego  spełnienie  uniemożliwia  osobom 
pobierającym to świadczenie korzystanie z gwarantowanego prawem unijnym przemieszczania 
się i pobytu na terytorium Unii Europejskiej. (…) Nawet zatem uznając margines swobody 
ustawodawcy w kształtowaniu przesłanek nabycia i zachowania prawa do renty socjalnej jako 
– 4 – 
jednej  z  form  prawa  do  zabezpieczenia  społecznego,  o  którym  mowa  w  art.  67  ust.  1 
Konstytucji, należy stwierdzić, że warunek przebywania na terytorium RP przez cały okres 
pobierania renty socjalnej jest całkowicie nieracjonalny, godzący w cel, ze względu na który 
prawo to zostało przyznane, i absolutnie oderwany od istoty prawa do renty socjalnej.” 
Podobna konkluzja nasuwa się w kontekście zasad wywodzonych z art. 2 i art. 32 ust. 1 
Konstytucji. Badana przesłanka przebywania na terytorium RP musi być rozpatrywana jako 
kryterium  różnicujące,  zastosowane  w  obrębie  kategorii,  którą  to  tworzą  obywatele  polscy 
niezdolni do pracy, a tym samym uprawnieni do świadczeń rentowych. O ile jednak osoba 
pobierająca rentę z FUS w razie przebywania za granicą, z uwagi np. na podjęcie studiów, nie 
traci prawa do świadczenia ani nie zawiesza się jej wypłaty tego świadczenia, o tyle osoba, 
która pobiera rentę socjalną, traci prawo do renty socjalnej i jest obowiązana do zwrotu renty 
za okres przebywania za granicą, chociażby właśnie w związku z pobieraniem tam nauki (tak 
też  było  w  stanie  faktycznym,  który  stanowił  tło  dla  wypowiedzi  Trybunału).  Trudno  przy 
tym usprawiedliwić to nierówne traktowanie, skoro zasadniczym  celem  renty  socjalnej jest 
objęcie ochroną z tytułu ryzyka socjalnego, jakim jest niezdolność do pracy osób, które nie 
zdążyły jeszcze wejść na rynek pracy i w konsekwencji nie mogły wypracować składek na 
ubezpieczenie społeczne. 
Zdaniem  Trybunału,  przesłanka  przebywania  na  terytorium  RP  nie  jest  konieczna 
w demokratycznym  państwie  prawnym,  które  –  jak  już  nadmieniono  –  może  wystarczająco 
skutecznie  kontrolować  spełnianie  przez  osobę  uprawnioną  do renty socjalnej warunków 
jej  zachowania  za  sprawą  wymogu  „zamieszkiwania” w Rzeczypospolitej Polskiej. „Waga 
zapewnienia  efektywnej  kontroli  przez  organy  rentowe  spełniania  przez  osobę  uprawnioną 
warunków do nabycia prawa do renty nie pozostaje w żadnym racjonalnym stosunku do wagi 
naruszanego w ten sposób interesu tych osób, które wskutek przebywania poza terytorium 
RP, a w  rezultacie  –  utraty  prawa  do  renty  socjalnej,  tracą  nie  tylko  środki  niezbędne do 
dobrego życia, ale także w obawie przed utratą prawa do renty socjalnej nie mogą w pełni 
korzystać z praw fundamentalnych, gwarantowanych im prawem Unii Europejskiej”. Trzeba 
mieć ponadto na uwadze to, że „[s]prawiedliwość społeczna zakładająca równe uczestnictwo 
jednostek w życiu społecznym, w tym w dostępie do dóbr, może być realizowana, gdy usunięte 
zostaną  przeszkody  uniemożliwiające  lub  utrudniające  równy  dostęp  do  dóbr,  jakimi  są  po 
pierwsze  –  brak  uznania  jednostek  lub  grup,  manifestujący  się  w  utrwalonych stereotypach 
i  praktykach  dyskryminacyjnych,  jak  na  przykład  dyskryminacja  osób  niepełnosprawnych, 
– 5 – 
po  drugie  –  brak  odpowiednich  środków  uniemożliwiający  jednostce  lub  grupie  równe 
uczestnictwo w życiu społecznym. (…) przeszkody te niekiedy kumulują się, co sprawia, że 
pozbawienie osoby niepełnosprawnej prawa do renty, czyli pozbawienie jej dostępu do dobra 
jednego  rodzaju  (świadczenia),  ogranicza  jej  możliwości  dostępu  do  dóbr  innego  rodzaju 
(wykształcenie), a w rezultacie skutkuje brakiem społecznego czy instytucjonalnego uznania 
godności tej osoby. Warunek przebywania na terytorium RP jako przesłanka nabycia prawa 
do renty socjalnej jest ewidentnie sprzeczny z wymaganiami sprawiedliwości wyrównawczej, 
bo wyklucza osoby uprawnione do renty socjalnej z procesu sprawiedliwej dystrybucji 
świadczeń  socjalnych  z  budżetu  państwa  wyłącznie  na  podstawie  niemerytorycznego, 
arbitralnego i współcześnie anachronicznego kryterium. Pozbawienie prawa do renty socjalnej 
tylko z tego powodu, że osoba uprawniona do renty przebywa poza terytorium RP, uderza 
bezpośrednio  w  godność  tej  osoby  i  pozbawia  ją  środków  niezbędnych  do  godziwego 
i dobrego życia, w tym podjęcia i ukończenia studiów zagranicznych.” 
 
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym 
Mając na względzie motywy rozstrzygnięcia przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny 
w uzasadnieniu  orzeczenia z dnia 7 marca 2013 r., proponuje  się  nadanie  nowego  brzmienia 
zakwestionowanemu art. 2 pkt 1, jak również art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o rencie socjalnej. 
Jeżeli chodzi o wyeliminowanie przesłanki przebywania na terytorium RP z art. 2 pkt 1 
ustawy o rencie socjalnej, to czyni to w pełni zadość wskazanemu wyrokowi. Tym samym 
w odniesieniu do obywateli polskich przepis ten będzie statuował jedynie wymóg posiadania 
w Polsce miejsca zamieszkania (w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego). 
Podobna zmiana ma objąć także podmioty, o których mowa w art. 2 pkt 2 i 3 ustawy 
o rencie  socjalnej.  Są  to  odpowiednio:  cudzoziemcy, którzy uzyskali  stosowne  zezwolenie 
uprawniające  ich  do  zamieszkania  i  przebywania  na  terytorium  RP  bądź  korzystają  z  tzw. 
ochrony  uzupełniającej  (pkt  2),  oraz  obywatele  państw  członkowskich  UE  tudzież  państw 
członkowskich  Europejskiego  Porozumienia  o  Wolnym  Handlu  (EFTA)  –  stron umowy o 
Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, a ponadto członkowie 
ich  rodzin,  jeżeli  posiadają  prawo  pobytu  lub  prawo  stałego  pobytu  na  terytorium  RP. 
Za zasadnością dokonania nowelizacji i w tym zakresie przemawiają następujące racje. 
Na gruncie art. 2 pkt 2 i 3 nabycie oraz zachowanie prawa do renty socjalnej również 
uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia przesłanek zamieszkiwania oraz przebywania 
– 6 – 
na terytorium RP. Nie da się ukryć, że w przypadku cudzoziemców w rachubę nie wchodzi 
podstawowa więź prawna w postaci obywatelstwa, która niejako ex definitione łączy jednostkę 
z  państwem  polskim.  Na  istotne  znaczenie  przesłanki  obywatelstwa  wskazuje  zresztą  sam 
art. 67  ust.  1  Konstytucji,  jako  że  przepis  ten  nie  posługuje  się  sformułowaniem  „każdy  ma 
prawo” (jak np. art. 68 ust. 1 Konstytucji poręczający prawo do ochrony zdrowia), ale wyraźnie 
stanowi, że „obywatel ma prawo”. Niemniej z punktu widzenia zasad solidarności społecznej 
oraz  sprawiedliwości  wyrównawczej  (art.  2  Konstytucji),  tj.  wartości  fundamentalnych  dla 
renty  socjalnej,  nie  może  być  żadnych  wątpliwości,  że  przedmiotowa  instytucja  może,  czy 
wręcz  powinna  znajdować  zastosowanie  także  w  odniesieniu  do  cudzoziemców,  którzy 
wykazują dostatecznie silne związki z Rzeczpospolitą Polską. 
Czy wobec tego dla oceny stopnia integracji ze społeczeństwem polskim osób będących 
obywatelami innych państw wystarczające jest pozostawienie wyłącznie warunku posiadania 
miejsca zamieszkania na terytorium RP? 
Prima facie mogłoby się wydawać, że w stosunku do cudzoziemców uzasadniony byłby 
większy  rygoryzm.  Co  się  tyczy  przy  tym  obywateli  państw  członkowskich  UE, o których 
mowa  w  art.  2  pkt  3  ustawy  o  rencie  socjalnej,  to  utrzymaniu  względem  nich  przesłanki 
przebywania, a więc rzeczywistego, ciągłego pobytu na terytorium RP nie sprzeciwiałoby się 
nawet  wspomniane  w  wywodzie  Trybunału  prawo  do  swobodnego  przemieszczania  się  i 
przebywania na terytorium państw członkowskich UE. Swoboda przemieszczania się nie ma 
bowiem charakteru  bezwzględnego,  co  potwierdza  art.  21  ust.  1  Traktatu  o  funkcjonowaniu 
Unii  Europejskiej,  zastrzegając,  iż  podlega  ona  ograniczeniom  i  warunkom ustanowionym 
„w Traktatach i środkach przyjętych w celu ich wykonania”, czyli w aktach prawa pochodnego. 
Do takich  zaś  aktów  należy  na  pewno  rozporządzenie  Rady  (EWG)  nr  1408/71  w  sprawie 
stosowania  systemów  zabezpieczenia  społecznego  do  pracowników  najemnych,  osób 
prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających 
się  we  Wspólnocie,  które  w  art.  70  ust.  3  przewiduje,  że  do  „specjalnych  nieskładkowych 
świadczeń pieniężnych” (według załącznika X – tego typu świadczeniem jest właśnie renta 
socjalna)  nie  stosuje  się  zasady  eksportu  świadczeń,  przez  co  wprowadza  odstępstwo 
od gwarancji wyrażonej w powołanym wyżej art. 21 ust. 1 Traktatu. Potwierdza to skądinąd 
art.  70  ust.  4  analizowanego  rozporządzenia,  według  którego  owe  specjalne  nieskładkowe 
świadczenia  pieniężne,  udzielane  są  w  Państwie  Członkowskim,  w  którym  zainteresowani 
mają miejsce zamieszkania, zgodnie z jego ustawodawstwem (zob. wyrok Sądu Najwyższego 
– 7 – 
z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I UK 59/11). Aczkolwiek swoboda przemieszczania się 
nie jest jedyną zasadą prawa unijnego, o której polski ustawodawca winien pamiętać. Kolejną 
ważną  gwarancją  jest  wyrażony  w  art.  18  Traktatu  zakaz  jakiejkolwiek  dyskryminacji  ze 
względu na przynależność państwową. Z tej perspektywy pozostawienie w dotychczasowym 
kształcie wymogów z art. 2 pkt 3 ustawy o rencie socjalnej – niezależnie od tego, że nawet 
w świetle przepisów europejskich renta socjalna jest świadczeniem „specjalnym” – mogłoby 
już zostać uznane za sprzeczne z prawem unijnym. 
Nieco inaczej ma się rzecz z postanowieniem zawartym w art. 2 pkt 2 ustawy o rencie 
socjalnej (gwarancje płynące z prawa europejskiego nie znajdują tutaj zastosowania). Jednak 
w razie zmiany art. 2 pkt 3 trudno byłoby uzasadnić, zwłaszcza w konfrontacji z wzorcem 
konstytucyjnym z art. 32 ust. 1 (zasada równości), pozostawienie bardziej rygorystycznych 
przesłanek  w  stosunku  do  cudzoziemców,  którzy  nie  legitymują  się  obywatelstwem  UE. 
W  szczególności  brak  jest  w  tym  wypadku  cechy,  którą  można  by  uznać  za  relewantną, 
i jednocześnie  nie  sposób  usprawiedliwić  ewentualnego  zróżnicowania  z  uwagi  na  cel  oraz 
istotę renty socjalnej. Poza tym zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy przesłanka 
przebywania na terytorium RP w ogóle jest celowa. Z tych samych bowiem przyczyn, na 
które  wskazał  Trybunał  Konstytucyjny,  również  odnośnie  do  cudzoziemców  wystarczający 
wydaje  się  być  warunek  zamieszkiwania  na  terytorium  RP  (problem  kontroli  pozostałych 
przesłanek, od których zależy prawo do renty socjalnej). Co więcej: w dobie dużej mobilności 
ludności, a nade wszystko po przystąpieniu Polski do strefy Schengen,  efektywna kontrola 
spełnienia tego wymogu stała się praktycznie nierealna. To także pokazuje anachroniczność 
przesłanki przebywania na terytorium RP. 
Dlatego  też  ostatecznie  projektodawca  doszedł  do  wniosku,  że  realizacja orzeczenia 
wydanego w sprawie P 11/12 nie powinna ograniczać się do nadania nowego brzmienia art. 2 
pkt 1 ustawy o rencie socjalnej. Wymóg „przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej” 
winien zostać usunięty także z pozostałych dwóch punktów wymienionego artykułu. 
 
4. Skutki projektowanej ustawy 
Projekt ustawy o zmianie ustawy o rencie socjalnej uwzględnia stanowisko Trybunału 
zaprezentowane w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r.  Podstawowym  jego  skutkiem  będzie 
zatem nadanie art. 2 ustawy o rencie socjalnej brzmienia zgodnego z wzorcami konstytucyjnymi, 
a ponadto również odpowiadającego standardom wynikającym z norm prawa europejskiego.