Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o rencie socjalnej
projekt dotyczy dostosowania systemu prawa do wyroku TK w zakresie w jakim przyznanie i realizacja prawa do renty socjalnej uzależniona jest od wymogu przebywania na terytorium RP
- Kadencja sejmu: 7
- Nr druku: 2183
- Data wpłynięcia: 2014-02-03
- Uchwalenie: sprawa niezamknięta
2183
Zdaniem Trybunału, renta socjalna, przyznawana na podstawie ustawy o rencie socjalnej,
jest objęta ochroną przewidzianą w art. 67 ust. 1 Konstytucji, mimo że nie można jej uznać ani
za świadczenie z pomocy społecznej, ani za typowe świadczenie z ubezpieczenia społecznego.
Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma fakt, że przesłanką nabycia prawa do renty
socjalnej jest całkowita niezdolność do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu
(art. 4 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), czyli okoliczność, którą można uznać za funkcjonalny
odpowiednik „niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo”. Ustalenie
adekwatności wymienionego wcześniej wzorca pociąga za sobą kolejną konstatację. Otóż,
wymóg przebywania na terytorium RP, jako dodatkowy warunek, od którego spełnienia art. 2
pkt 1 ustawy o rencie socjalnej uzależnia nabycie i zachowanie prawa do renty socjalnej
(obok przesłanek posiadania obywatelstwa polskiego i zamieszkiwania na terytorium RP),
stanowi ingerencję ustawodawcy w prawo do zabezpieczenia społecznego.
Powstaje jednak pytanie: czy przedmiotowe ograniczenie może zostać usprawiedliwione
tym, że prawo do renty socjalnej jest normatywnym odzwierciedleniem zasady solidarności
społecznej, a ponadto tym, że przy wymiarze tej renty nie stosuje się zasady ekwiwalentności,
immanentnej świadczeniom z ubezpieczenia społecznego? W opinii Trybunału, przedstawione
argumenty nie są wystarczające. Warunek zamieszkiwania i zarazem ciągłego przebywania
na terytorium RP, jest zapewne przejawem wymaganego przez ustawodawcę stopnia integracji
uprawnionych ze społeczeństwem polskim. Tyle że wspomniana powyżej zasada solidarności
społecznej nie wymaga aż tak daleko posuniętego rygoryzmu. Wystarczającą przesłanką
wydaje się być już sam wymóg zamieszkiwania na terytorium RP, zwłaszcza gdy się zważy,
że z istoty miejsca zamieszkania w Rzeczypospolitej Polskiej wynika niezbicie przebywanie
w miejscowości położonej na jej terytorium z zamiarem uczynienia tejże miejscowości
centrum swoich życiowych interesów. Skądinąd warunek zamieszkiwania na terytorium RP
realizuje również cel, którym jest umożliwienie organom rentowym dokonania weryfikacji
w zakresie podstawowej przesłanki decydującej o prawie do renty socjalnej, tzn. całkowitej
niezdolności do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu.
„[A]nachronizm przesłanki przebywania na terytorium RP jako warunku zachowania
prawa do renty socjalnej jest tym jaskrawszy, że jego spełnienie uniemożliwia osobom
pobierającym to świadczenie korzystanie z gwarantowanego prawem unijnym przemieszczania
się i pobytu na terytorium Unii Europejskiej. (…) Nawet zatem uznając margines swobody
ustawodawcy w kształtowaniu przesłanek nabycia i zachowania prawa do renty socjalnej jako
– 4 –
jednej z form prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1
Konstytucji, należy stwierdzić, że warunek przebywania na terytorium RP przez cały okres
pobierania renty socjalnej jest całkowicie nieracjonalny, godzący w cel, ze względu na który
prawo to zostało przyznane, i absolutnie oderwany od istoty prawa do renty socjalnej.”
Podobna konkluzja nasuwa się w kontekście zasad wywodzonych z art. 2 i art. 32 ust. 1
Konstytucji. Badana przesłanka przebywania na terytorium RP musi być rozpatrywana jako
kryterium różnicujące, zastosowane w obrębie kategorii, którą to tworzą obywatele polscy
niezdolni do pracy, a tym samym uprawnieni do świadczeń rentowych. O ile jednak osoba
pobierająca rentę z FUS w razie przebywania za granicą, z uwagi np. na podjęcie studiów, nie
traci prawa do świadczenia ani nie zawiesza się jej wypłaty tego świadczenia, o tyle osoba,
która pobiera rentę socjalną, traci prawo do renty socjalnej i jest obowiązana do zwrotu renty
za okres przebywania za granicą, chociażby właśnie w związku z pobieraniem tam nauki (tak
też było w stanie faktycznym, który stanowił tło dla wypowiedzi Trybunału). Trudno przy
tym usprawiedliwić to nierówne traktowanie, skoro zasadniczym celem renty socjalnej jest
objęcie ochroną z tytułu ryzyka socjalnego, jakim jest niezdolność do pracy osób, które nie
zdążyły jeszcze wejść na rynek pracy i w konsekwencji nie mogły wypracować składek na
ubezpieczenie społeczne.
Zdaniem Trybunału, przesłanka przebywania na terytorium RP nie jest konieczna
w demokratycznym państwie prawnym, które – jak już nadmieniono – może wystarczająco
skutecznie kontrolować spełnianie przez osobę uprawnioną do renty socjalnej warunków
jej zachowania za sprawą wymogu „zamieszkiwania” w Rzeczypospolitej Polskiej. „Waga
zapewnienia efektywnej kontroli przez organy rentowe spełniania przez osobę uprawnioną
warunków do nabycia prawa do renty nie pozostaje w żadnym racjonalnym stosunku do wagi
naruszanego w ten sposób interesu tych osób, które wskutek przebywania poza terytorium
RP, a w rezultacie – utraty prawa do renty socjalnej, tracą nie tylko środki niezbędne do
dobrego życia, ale także w obawie przed utratą prawa do renty socjalnej nie mogą w pełni
korzystać z praw fundamentalnych, gwarantowanych im prawem Unii Europejskiej”. Trzeba
mieć ponadto na uwadze to, że „[s]prawiedliwość społeczna zakładająca równe uczestnictwo
jednostek w życiu społecznym, w tym w dostępie do dóbr, może być realizowana, gdy usunięte
zostaną przeszkody uniemożliwiające lub utrudniające równy dostęp do dóbr, jakimi są po
pierwsze – brak uznania jednostek lub grup, manifestujący się w utrwalonych stereotypach
i praktykach dyskryminacyjnych, jak na przykład dyskryminacja osób niepełnosprawnych,
– 5 –
po drugie – brak odpowiednich środków uniemożliwiający jednostce lub grupie równe
uczestnictwo w życiu społecznym. (…) przeszkody te niekiedy kumulują się, co sprawia, że
pozbawienie osoby niepełnosprawnej prawa do renty, czyli pozbawienie jej dostępu do dobra
jednego rodzaju (świadczenia), ogranicza jej możliwości dostępu do dóbr innego rodzaju
(wykształcenie), a w rezultacie skutkuje brakiem społecznego czy instytucjonalnego uznania
godności tej osoby. Warunek przebywania na terytorium RP jako przesłanka nabycia prawa
do renty socjalnej jest ewidentnie sprzeczny z wymaganiami sprawiedliwości wyrównawczej,
bo wyklucza osoby uprawnione do renty socjalnej z procesu sprawiedliwej dystrybucji
świadczeń socjalnych z budżetu państwa wyłącznie na podstawie niemerytorycznego,
arbitralnego i współcześnie anachronicznego kryterium. Pozbawienie prawa do renty socjalnej
tylko z tego powodu, że osoba uprawniona do renty przebywa poza terytorium RP, uderza
bezpośrednio w godność tej osoby i pozbawia ją środków niezbędnych do godziwego
i dobrego życia, w tym podjęcia i ukończenia studiów zagranicznych.”
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Mając na względzie motywy rozstrzygnięcia przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny
w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 7 marca 2013 r., proponuje się nadanie nowego brzmienia
zakwestionowanemu art. 2 pkt 1, jak również art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o rencie socjalnej.
Jeżeli chodzi o wyeliminowanie przesłanki przebywania na terytorium RP z art. 2 pkt 1
ustawy o rencie socjalnej, to czyni to w pełni zadość wskazanemu wyrokowi. Tym samym
w odniesieniu do obywateli polskich przepis ten będzie statuował jedynie wymóg posiadania
w Polsce miejsca zamieszkania (w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego).
Podobna zmiana ma objąć także podmioty, o których mowa w art. 2 pkt 2 i 3 ustawy
o rencie socjalnej. Są to odpowiednio: cudzoziemcy, którzy uzyskali stosowne zezwolenie
uprawniające ich do zamieszkania i przebywania na terytorium RP bądź korzystają z tzw.
ochrony uzupełniającej (pkt 2), oraz obywatele państw członkowskich UE tudzież państw
członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o
Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, a ponadto członkowie
ich rodzin, jeżeli posiadają prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium RP.
Za zasadnością dokonania nowelizacji i w tym zakresie przemawiają następujące racje.
Na gruncie art. 2 pkt 2 i 3 nabycie oraz zachowanie prawa do renty socjalnej również
uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia przesłanek zamieszkiwania oraz przebywania
– 6 –
na terytorium RP. Nie da się ukryć, że w przypadku cudzoziemców w rachubę nie wchodzi
podstawowa więź prawna w postaci obywatelstwa, która niejako ex definitione łączy jednostkę
z państwem polskim. Na istotne znaczenie przesłanki obywatelstwa wskazuje zresztą sam
art. 67 ust. 1 Konstytucji, jako że przepis ten nie posługuje się sformułowaniem „każdy ma
prawo” (jak np. art. 68 ust. 1 Konstytucji poręczający prawo do ochrony zdrowia), ale wyraźnie
stanowi, że „obywatel ma prawo”. Niemniej z punktu widzenia zasad solidarności społecznej
oraz sprawiedliwości wyrównawczej (art. 2 Konstytucji), tj. wartości fundamentalnych dla
renty socjalnej, nie może być żadnych wątpliwości, że przedmiotowa instytucja może, czy
wręcz powinna znajdować zastosowanie także w odniesieniu do cudzoziemców, którzy
wykazują dostatecznie silne związki z Rzeczpospolitą Polską.
Czy wobec tego dla oceny stopnia integracji ze społeczeństwem polskim osób będących
obywatelami innych państw wystarczające jest pozostawienie wyłącznie warunku posiadania
miejsca zamieszkania na terytorium RP?
Prima facie mogłoby się wydawać, że w stosunku do cudzoziemców uzasadniony byłby
większy rygoryzm. Co się tyczy przy tym obywateli państw członkowskich UE, o których
mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o rencie socjalnej, to utrzymaniu względem nich przesłanki
przebywania, a więc rzeczywistego, ciągłego pobytu na terytorium RP nie sprzeciwiałoby się
nawet wspomniane w wywodzie Trybunału prawo do swobodnego przemieszczania się i
przebywania na terytorium państw członkowskich UE. Swoboda przemieszczania się nie ma
bowiem charakteru bezwzględnego, co potwierdza art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej, zastrzegając, iż podlega ona ograniczeniom i warunkom ustanowionym
„w Traktatach i środkach przyjętych w celu ich wykonania”, czyli w aktach prawa pochodnego.
Do takich zaś aktów należy na pewno rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie
stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób
prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających
się we Wspólnocie, które w art. 70 ust. 3 przewiduje, że do „specjalnych nieskładkowych
świadczeń pieniężnych” (według załącznika X – tego typu świadczeniem jest właśnie renta
socjalna) nie stosuje się zasady eksportu świadczeń, przez co wprowadza odstępstwo
od gwarancji wyrażonej w powołanym wyżej art. 21 ust. 1 Traktatu. Potwierdza to skądinąd
art. 70 ust. 4 analizowanego rozporządzenia, według którego owe specjalne nieskładkowe
świadczenia pieniężne, udzielane są w Państwie Członkowskim, w którym zainteresowani
mają miejsce zamieszkania, zgodnie z jego ustawodawstwem (zob. wyrok Sądu Najwyższego
– 7 –
z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I UK 59/11). Aczkolwiek swoboda przemieszczania się
nie jest jedyną zasadą prawa unijnego, o której polski ustawodawca winien pamiętać. Kolejną
ważną gwarancją jest wyrażony w art. 18 Traktatu zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji ze
względu na przynależność państwową. Z tej perspektywy pozostawienie w dotychczasowym
kształcie wymogów z art. 2 pkt 3 ustawy o rencie socjalnej – niezależnie od tego, że nawet
w świetle przepisów europejskich renta socjalna jest świadczeniem „specjalnym” – mogłoby
już zostać uznane za sprzeczne z prawem unijnym.
Nieco inaczej ma się rzecz z postanowieniem zawartym w art. 2 pkt 2 ustawy o rencie
socjalnej (gwarancje płynące z prawa europejskiego nie znajdują tutaj zastosowania). Jednak
w razie zmiany art. 2 pkt 3 trudno byłoby uzasadnić, zwłaszcza w konfrontacji z wzorcem
konstytucyjnym z art. 32 ust. 1 (zasada równości), pozostawienie bardziej rygorystycznych
przesłanek w stosunku do cudzoziemców, którzy nie legitymują się obywatelstwem UE.
W szczególności brak jest w tym wypadku cechy, którą można by uznać za relewantną,
i jednocześnie nie sposób usprawiedliwić ewentualnego zróżnicowania z uwagi na cel oraz
istotę renty socjalnej. Poza tym zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy przesłanka
przebywania na terytorium RP w ogóle jest celowa. Z tych samych bowiem przyczyn, na
które wskazał Trybunał Konstytucyjny, również odnośnie do cudzoziemców wystarczający
wydaje się być warunek zamieszkiwania na terytorium RP (problem kontroli pozostałych
przesłanek, od których zależy prawo do renty socjalnej). Co więcej: w dobie dużej mobilności
ludności, a nade wszystko po przystąpieniu Polski do strefy Schengen, efektywna kontrola
spełnienia tego wymogu stała się praktycznie nierealna. To także pokazuje anachroniczność
przesłanki przebywania na terytorium RP.
Dlatego też ostatecznie projektodawca doszedł do wniosku, że realizacja orzeczenia
wydanego w sprawie P 11/12 nie powinna ograniczać się do nadania nowego brzmienia art. 2
pkt 1 ustawy o rencie socjalnej. Wymóg „przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”
winien zostać usunięty także z pozostałych dwóch punktów wymienionego artykułu.
4. Skutki projektowanej ustawy
Projekt ustawy o zmianie ustawy o rencie socjalnej uwzględnia stanowisko Trybunału
zaprezentowane w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. Podstawowym jego skutkiem będzie
zatem nadanie art. 2 ustawy o rencie socjalnej brzmienia zgodnego z wzorcami konstytucyjnymi,
a ponadto również odpowiadającego standardom wynikającym z norm prawa europejskiego.
Dokumenty związane z tym projektem:
-
2183
› Pobierz plik