Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych

wykorzystanie istniejących struktur i procedur w ZUS, a także jest zrozumiała i prosta dla
przyszłych emerytów.
W czerwcu 2014 r. pierwsi mężczyźni urodzeni w styczniu 1949 r., którzy mogli
dokonać podziału składki emerytalnej pomiędzy ZUS a OFE, osiągną wiek emerytalny
i nabędą prawo do dożywotniej emerytury kapitałowej. Tak więc wejście w życie
projektowanej regulacji dotyczącej wypłat emerytur dożywotnich ze środków zgromadzonych
w OFE jest ściśle zdeterminowane powyższym terminem.
Proponuje się, by ustawa weszła w życie z dniem 1 lutego 2014 r. (art. 39 projektu),
z wyjątkiem art. 1, art. 8, art. 10, art. 12, art. 13, art. 25, art. 31, art. 33 i art. 38, które wejdą
w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.
W ocenie projektodawcy przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty zakresem
prawa Unii Europejskiej i nie podlega procedurze notyfikacji w rozumieniu przepisów
dotyczących notyfikacji norm i aktów prawnych.
Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) projekt został zamieszczony
w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej i Rządowego
Centrum Legislacji. W trybie ww. ustawy żaden podmiot nie zgłosił zainteresowania
przedmiotowym projektem.
54


OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1) Wskazanie podmiotów, na które oddziałuje projektowana ustawa
Zakres oddziaływania projektu ustawy obejmuje następujące podmioty:
− ubezpieczonych w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych, w tym członków
funduszy emerytalnych,
− oszczędzających na IKZE,
− OFE oraz zarządzające nimi powszechne towarzystwa emerytalne,
− instytucje oferujące IKZE,
− budżet państwa,
− ZUS i zarządzane przez niego fundusze.

2) Zakres konsultacji społecznych
Projekt został przesłany do zaopiniowania przez szerokie grono partnerów
społecznych, w tym przez związki zawodowe i organizacje pracodawców. Zgodnie z art. 19
ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79,
poz. 854, z późn. zm.) projekt aktu prawnego został skierowany do konsultacji
z następującymi organizacjami związków zawodowych:
− NSZZ „Solidarność”,
− Ogólnopolskim Porozumieniem Związków Zawodowych,
− Forum Związków Zawodowych.
Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach
pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, z późn. zm.) projekt został skierowany do konsultacji
z następującymi reprezentatywnymi organizacjami pracodawców:
− Konfederacją „Lewiatan”,
− Związkiem Rzemiosła Polskiego,
− Pracodawcami Rzeczypospolitej Polskiej,
− Business Centre Club Związek Pracodawców.
Projekt ustawy został przekazany do uzgodnień międzyresortowych, jak również do
konsultacji z innymi podmiotami. Projekt otrzymały:
− Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych,
55

− AEGON Powszechne Towarzystwo Emerytalne S.A.,
− Pocztylion-Arka PTE S.A.,
− Krajowa Izba Gospodarcza,
− Giełda Papierów Wartościowych,
− Narodowy Bank Polski,
− Komisja Nadzoru Finansowego,
− Biuro Rzecznika Ubezpieczonych,
− Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A.,
− BondSpot S.A.,
− Izba Domów Maklerskich,
− Stowarzyszenie Emitentów Giełdowych,
− Izba Zarządzających Funduszami i Aktywami,
− Polska Izba Ubezpieczeń,
− Związek Banków Polskich,
− Polskie Stowarzyszenie Inwestorów Kapitałowych,
− Stowarzyszenie Inwestorów Indywidualnych,
− Rada Banków Depozytariuszy,
− Związek Maklerów i Doradców,
− Izba Gospodarcza Ubezpieczeń i Obsługi Ryzyka,
− Polskie Stowarzyszenie Aktuariuszy,
− Polska Izba Pośredników Ubezpieczeniowych i Finansowych,
− Komitet Obywatelskiej Inicjatywy Ustawodawczej RAZEM,
− Komitet Obywatelski ds. Bezpieczeństwa Emerytalnego,
− Forum Obywatelskiego Rozwoju.

Opinie oraz uwagi do projektu zgłosiły: Ogólnopolskie Porozumienie Związków
Zawodowych, Forum Związków Zawodowych, Konfederacja „Lewiatan”, Business Centre
Club Związek Pracodawców, Narodowy Bank Polski, Komisja Nadzoru Finansowego,
Rzecznik Ubezpieczonych, Giełda Papierów Wartościowych, Izba Gospodarcza Towarzystw
Emerytalnych, Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A., Izba Domów Maklerskich,
Stowarzyszenie Emitentów Giełdowych, Izba Zarządzających Funduszami i Aktywami,
Polska Izba Ubezpieczeń, Związek Banków Polskich, Krajowa Izba Gospodarcza, Polskie
Stowarzyszenie Inwestorów Kapitałowych, Związek Maklerów i Doradców, Polskie
Stowarzyszenie Aktuariuszy, Komitet Obywatelski ds. Bezpieczeństwa Emerytalnego, Forum
56

Obywatelskiego Rozwoju, Towarzystwo Ekonomistów Polskich. Wszystkie pisma, w których
zgłoszono opinie i uwagi do projektu ustawy, zamieszczone zostały w Biuletynie Informacji
Publicznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Rządowego Centrum Legislacji.
Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” negatywnie oceniło
przedłożony projekt. Według Prezydium KK podstawowym celem przedstawionego projektu
jest kontynuacja rozwiązań ograniczających tempo przyrostu państwowego długu
publicznego
i rosnącego
deficytu
finansów
publicznych,
a
większość
zmian
zaproponowanych w projekcie nie ma nic wspólnego z określeniem zasad wypłaty emerytur
ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Prezydium KK
stwierdziło, że zamysłem autorów projektu ustawy jest osłabienie, a następnie w dalszej
konsekwencji
likwidacja
kapitałowego
segmentu
ubezpieczenia
emerytalnego.
Po przeprowadzeniu analizy projektu ustawy Prezydium KK NSZZ „Solidarność” wnioskuje,
iż wzmocnienie instytucji subkonta ma na celu stworzenie pozorów dalszego utrzymywania
kapitałowego systemu finansowania emerytur w sytuacji znaczącego osłabienia potencjału
finansowego OFE, a w tych warunkach dalsze utrzymywanie instytucji prawnej subkonta
wydaje się być wielce wątpliwe i budzi uzasadnione obawy o prawo do dziedziczenia tak
ulokowanych środków.
Według NSSZ „Solidarność” wprowadzenie zakazu lokowania aktywów OFE
w bezpieczne instrumenty finansowe, takie jak obligacje, bony i inne papiery wartościowe
emitowane przez Skarb Państwa lub NBP, oraz likwidacja ograniczeń w zakresie lokowania
aktywów OFE w pozostałe kategorie lokat uważane za obarczone dużym ryzykiem (w tym
nakaz lokowania nie mniej niż 75% wartości aktywów w akcjach) podważać będą
bezpieczeństwo środków gromadzonych w OFE z przeznaczeniem na przyszłą emeryturę oraz
zniechęcać członków OFE do dalszego oszczędzania na starość w tych instytucjach.
Ponadto zdaniem Prezydium KK ograniczenie liczby członków OFE oraz pogorszenie
warunków funkcjonowania OFE wskutek znaczącego ograniczenia wartości zarządzanych
aktywów oraz obniżenia o połowę wysokości opłat pobieranych od składek oznaczać będzie,
że dla wielu spośród funduszy dalsza działalność na polskim rynku straci ekonomiczny sens.
Oznaczać to będzie nie tylko likwidację wielu OFE, ale także zawirowania na rynkach
finansowych, głównie na giełdzie, na której OFE były do tej pory głównym graczem.
Poważne wątpliwości budzi ponadto konstytucyjność niektórych rozwiązań prawnych
zaproponowanych w projekcie ustawy. Dotyczy to w szczególności przymusowego
przekazania przez OFE do ZUS 51,5% wartości posiadanych aktywów netto emitowanych,
gwarantowanych lub poręczanych przez Skarb Państwa oraz towarzyszącego temu umorzenia
57

jednostek rozrachunkowych członków OFE o równowartości przekazanych aktywów.
Zarówno z punktu widzenia OFE lokującego swoje aktywa, zgodnie z obowiązującą do tej
pory regulacją prawną w bezpieczne instrumenty finansowe, jak i jego członków
powierzających OFE swój kapitał emerytalny można w tym przypadku mówić o naruszeniu
zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonej z zasady
demokratycznego państwa prawnego, sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP. W projekcie
ustawy proponuje się bowiem zmianę przeznaczenia środków zgromadzonych w celu
przyszłego finansowania indywidualnej emerytury przez członków OFE i skierowanie ich na
finansowanie świadczeń emerytalnych osób aktualnie pobierających świadczenia metodą
repartycyjną. Zdaniem Prezydium stanowi to naruszenie zasady zaufania obywateli do
państwa i stanowionego przez nie prawa zwłaszcza w stosunku do ubezpieczonych
urodzonych w latach 1949–1968, którym w 1999 r. stworzono możliwość wyboru
finansowania emerytury w całości metodą repartycyjną (z FUS) albo częściowo metodą
repartycyjną, a częściowo metodą kapitałową (ze środków zgromadzonych w OFE).
Wybór ten był dokonywany w określonym stanie prawnym. W odniesieniu do osób, które
zdecydowały się na finansowanie emerytury częściowo metodą repartycyjną, a częściowo
metodą kapitałową, w projekcie ustawy proponuje się zmianę reguł gry w trakcie jej trwania.
Część składki na ubezpieczenie emerytalne, która trafiałaby do OFE uległaby znaczącemu
ograniczeniu.
Prezydium KK NSZZ „Solidarność” zauważa również, że projekt ustawy pomija
osoby, które zdecydowały się na „pozostanie w ZUS”, nie dając im prawa wyboru, czy
pozostać przy dotychczasowym sposobie finansowania emerytury, czy skorzystać z instytucji
„subkonta”. Zaproponowane rozwiązanie budzi wątpliwości Prezydium KK, czy nie narusza
ono art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i wynikającego z niego obowiązku Rzeczypospolitej
Polskiej ochrony własności.
Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych w swojej opinii przedstawiło
podnoszony od kilku lat postulat potrzeby dokonania kompleksowej oceny reformy systemu
ubezpieczeń społecznych, która powinna być podstawą do zmian legislacyjnych i dawać
impulsy do wyeliminowania negatywnych skutków funkcjonowania systemu. Postulat ten,
w opinii OPZZ, wyrósł na bazie negatywnych rozwiązań prawnych wprowadzonych reformą
systemu emerytalnego. Podstawowymi wadami są: brak jakiejkolwiek odpowiedzialności
akcjonariuszy Powszechnych Towarzystw Emerytalnych za poziom świadczeń emerytalnych,
wysokie i niepowiązane z wynikami ekonomicznymi zyski. Według OPZZ, wysokość wypłat
emerytur wskazywała, że część ubezpieczonych na swoim koncie emerytalnym w wybranym
58