Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych

obowiązkowej składki emerytalnej, płaconej przez wszystkie osoby objęte obowiązkiem
ubezpieczenia społecznego. Na publiczny charakter składki na ubezpieczenie emerytalne,
a zatem również na jej część przekazywaną do OFE, wskazuje przepis art. 5 ust. 2 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w myśl którego składki płacone na rzecz
państwa, w tym składki na ubezpieczenia społeczne, stanowią najważniejszą, po podatkach,
grupę danin publicznych, zaliczanych do środków publicznych. Daniny publiczne stanowią
natomiast świadczenia przymusowe jednostronnie ustanowione w oparciu o władztwo
publiczne. Najistotniejszą cechą danin publicznych jest ich władczy, przymusowy
i publicznoprawny charakter, który wskazuje na jednostronność ich ustalania i poboru przez
państwo. Tym samym OFE, do których odprowadzane są odpowiednie części składki na
ubezpieczenie emerytalne, należą do podmiotów wykonujących zadania z zakresu
ubezpieczeń społecznych.
Jednocześnie zaś, wysokość składek określa państwo, odpowiadając jednocześnie za
ich pobór oraz podział między I filarem (ZUS) i II filarem (subkonto w ZUS + rachunek
w OFE). Osoby podlegające obowiązkowi ubezpieczenia społecznego nie mają wpływu na
wysokość wnoszonych składek, ani możliwości rezygnacji z całości lub części świadczeń
w zamian za zwrot części składek. Jak nadmieniono wcześniej, co do zasady, członkowie
OFE nie mogą również rozporządzać środkami zgromadzonymi na ich rachunkach. Posiadają
oni jedynie ograniczone uprawnienia do możliwości rozporządzania prawami do środków
zgromadzonych w OFE.
Tak więc, składka na ubezpieczenie społeczne jest świadczeniem pieniężnym
przymusowym (obowiązkowym) i celowym, czyli przeznaczonym na pokrycie świadczeń
łagodzących skutki zdarzeń losowych, oraz odpłatnym, tj. powiązanym ze świadczeniem
wzajemnym instytucji ubezpieczeniowej (ZUS), która na ten cel tworzy odpowiedni fundusz.
Charakter prawny części składki ubezpieczonego, która jest przekazywana na rachunek
w OFE (oraz na subkonto w ZUS), jest tożsamy do pozostałej części składki. Z drugiej strony,
charakter uczestnictwa w OFE jest zdecydowanie zindywidualizowany i poprzez szereg
regulacji dopuszcza możliwość uposażenia osób trzecich, podziału zgromadzonych środków
w wyniku rozwodu albo rozdzielności majątkowej, dziedziczenia, czy też możliwość
dochodzenia odsetek za zwłokę. Należy nadmienić, że te same zasady funkcjonują
w przypadku środków zewidencjonowanych na subkoncie ubezpieczonego w ZUS. Nie
zmienia to jednak faktu, że obie części składki, tak przeznaczona do systemu repartycyjnego
(konto w ZUS), jak i kapitałowego (OFE i subkonto) tworzą jeden wspólny system
14

emerytalny – zdefiniowanej składki. Państwowy (przymusowy i administracyjny) pobór
składki na ubezpieczenie społeczne oraz udział ZUS w funkcjonowaniu rynku OFE wskazuje
przede wszystkim na publiczny charakter środków zgromadzonych w OFE. Istniejące
przepisy przewidują zwrot całości środków zgromadzonych w OFE na dochody budżetu
państwa oraz rozwiązanie umowy członkowskiej w przypadku części członków OFE, którzy
mogą skorzystać z prawa do emerytury w wieku niższym od przewidzianego na zasadach
ogólnych.
Nałożony na ZUS obowiązek przekazania części składki emerytalnej do OFE wynika
z przepisów ustawy o sus. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy wypłacalność świadczeń
z ubezpieczeń społecznych gwarantowana jest przez państwo. Natomiast, w myśl art. 3 ust. 1
pkt 2 ustawy o sus, OFE są – obok ZUS – jednymi z podmiotów wykonującymi zadania
z zakresu ubezpieczeń społecznych.
System ubezpieczeń społecznych opiera się na zasadzie solidaryzmu społecznego.
Składki na ubezpieczenia społeczne mają charakter obowiązkowy (przymusowy), celowy,
odpłatny i bezzwrotny. Polski system emerytalny, jak większość systemów emerytalnych na
świecie, ma zasadniczo charakter repartycyjny, tzn. w oparciu o tzw. „umowę
międzypokoleniową”, zapewnia, że pokolenie pracujących płacąc składki utrzymuje
pokolenie będące na emeryturze. Obecnie należy wskazać, że państwowy (przymusowy
i administracyjny) pobór składki na ubezpieczenie społeczne oraz udział ZUS
w funkcjonowaniu rynku otwartych funduszy emerytalnych wskazuje przede wszystkim na
publiczny charakter środków zgromadzonych w OFE wykluczający zastosowanie
cywilnoprawnego pojęcia własności w odniesieniu do środków gromadzonych w OFE.
Pomimo przekazania części składki emerytalnej do zarządzania i pomnażania przez otwarte
fundusze emerytalne środki te nie zostały przekazane na własność ubezpieczonych. Należy
zauważyć, że, co wielokrotnie jest podkreślane w doktrynie ubezpieczeń społecznych, system
emerytalny w Polsce nie został sprywatyzowany, a przekazanie części składki do otwartych
funduszy emerytalnych to nic innego, jak wykorzystanie infrastruktury i potencjału
podmiotów prywatnych do pomnażania środków przeznaczonych na wypłatę emerytur.
Jako podstawę prawną tezy o publicznym charakterze środków gromadzonych w OFE
należy również wskazać orzecznictwo sądowe. W uzasadnieniu do wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 4 czerwca 2008 r. (sygn. akt II UK 12/08) stwierdzono, że składki na
ubezpieczenie emerytalne odprowadzane do OFE nie są prywatną własnością poszczególnych
członków OFE, a pochodzą z podziału składki przekazanej ZUS i przeliczone na jednostki
15

rozrachunkowe stanowią podstawę nabycia przez członków OFE uprawnień cząstkowych do
przyszłych emerytur.
Jednocześnie, Sąd Najwyższy podkreślił tezę o publicznym charakterze środków
gromadzonych w OFE, zaznaczając, iż składka emerytalna zachowuje swój publicznoprawny
ubezpieczeniowy charakter po przekazaniu przez ZUS jej części do OFE, z uwagi na jej
przeznaczenie na utworzenie ogólnego funduszu emerytalnego, z którego prawo do świadczeń
czerpią ci ubezpieczeni, którym ziści się określone ryzyko socjalne, w pewnej proporcji do
wcześniej opłacanych składek.
Odnosząc się do kwestii ochrony praw nabytych należy przede wszystkich odnieść się
do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Trybunał
w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r. w sprawie K 5/99 wskazał, iż prawa nabyte nie są
niezmienne i istnieje możliwość ich modyfikacji. Zmiany zachodzące w Polsce, w tym
wprowadzenie reformy ubezpieczeń społecznych, uzasadniają modyfikację uprawnień
ubezpieczonych, pod warunkiem zachowania istoty zabezpieczenia społecznego.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny nadmienił, że ochrona praw nabytych nie oznacza
nienaruszalności tych praw. Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego
i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. Trybunał
Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest
dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada
prawnokonstytucyjna. Precyzując pojęcie „szczególnych okoliczności”, uzasadniających
odejście od ochrony praw nabytych Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że chodzi tutaj
o „sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania
pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach
Konstytucji” (orzeczenie z dnia 29 stycznia 1992 r. w sprawie K 15/91).
Jednocześnie, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że państwo ma obowiązek
podejmować działania, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne do realizacji
konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą
i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego (wyrok z dnia 20 listopada
2001 r. w sprawie SK 15/01, wyrok z dnia 24 kwietnia 2006 r. w sprawie P 9/05).
Trybunał Konstytucyjny odniósł się tym samym do innych wartości konstytucyjnych
zawartych w art. 216 i 220 Konstytucji RP – konieczności zachowania równowagi finansów
publicznych oraz ograniczeń ustawowych w zakresie deficytu budżetowego. Ustawodawca
16

musi dostosować zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych (wyrok
z dnia 22 października 2001 r. w sprawie SK 16/01), zaś granice możliwości zaspokojenia
potrzeb socjalnych wyznaczone są też przez inne podlegające ochronie wartości
konstytucyjne, takie jak równowaga budżetowa (wyrok z dnia 8 maja 2000 r. w sprawie SK
22/99, wyrok z dnia 24 kwietnia 2006 r. w sprawie P 9/05).
Jak wynika z powyższych rozważań, zasada ochrony praw nabytych nie jest
równoznaczna z zakazem zmiany przez ustawodawcę przepisów określających sytuację
prawną osoby w zakresie, w jakim jej sytuacja nie wyraża się w przysługującym tej osobie
prawie podmiotowym, co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Ochrona praw
nabytych nie może bowiem uniemożliwiać zasadniczej reformy polskiego systemu prawnego
(wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 czerwca 1999 r. w sprawie K 5/99). Powyższe
argumenty potwierdzają jednocześnie zasadniczą tezę, że w kształtowaniu rozwiązań
prawnych w sferze ubezpieczeń społecznych ustawodawca dysponuje szerokim zakresem
swobody.

IV. Zakres zmian szczegółowych
1) Zasady wypłaty świadczeń
Podstawą ustalenia emerytury, zgodnie z propozycjami zawartymi w projekcie, byłaby
suma środków zewidencjonowanych na koncie i subkoncie wraz z kwotą środków
przeniesioną z OFE do FUS. Sposób liczenia emerytur byłby analogiczny jak w przypadku
I filara systemu emerytalnego, a całość wypłaty świadczenia dokonywana byłaby przez ZUS
(nowe brzmienie art. 25 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Takie rozwiązanie
zapewni stabilność i bezpieczeństwo środków, zapewniając dożywotnią wypłatę świadczenia
z FUS, z gwarancją wypłaty minimalnego świadczenia, pod warunkiem posiadania
określonego stażu ubezpieczeniowego (nowe brzmienie art. 87 ustawy o emeryturach
i rentach z FUS).
Przepisy art. 2 i 3 projektu mają na celu dostosowanie obecnych regulacji ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r.
poz. 666 i 675) oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego,
Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
17

(Dz. U. z 2013 r. poz. 667 i poz. 675) do proponowanych powyżej zmian w zakresie wypłaty
emerytury.
Propozycja przekazywania składek z OFE do FUS już po uzyskaniu uprawnień
emerytalnych nie gwarantuje jednak bezpieczeństwa utrzymania wartości środków
zgromadzonych przez przyszłych emerytów w OFE. W tym miejscu należy wskazać na
dynamiczny i nieprzewidywalny charakter rynków kapitałowych oraz fakt, że nie pozostaje to
bez wpływu na wartość jednostki rozrachunkowej otwartych funduszy emerytalnych.
W przypadku trwającej bessy, świadczenie emerytalne dla emerytów osiągających
wiek emerytalny w tym niekorzystnym na rynkach okresie, spowodowałoby obniżenie ich
emerytury. W związku z tak dużym ryzykiem zmian na rynku kapitałowym, konieczne jest
określenie momentu rozpoczęcia przekazywania składek z OFE do FUS. Stąd też proponuje
się przekazywanie zgromadzonego w OFE kapitału na fundusz emerytalny FUS
i ewidencjonowanie na prowadzonym w ZUS subkoncie, przez 10 lat poprzedzających
moment osiągnięcia przez ubezpieczonego wieku emerytalnego. Oznaczałoby to, że co
miesiąc na subkonto przekazywana byłaby określona liczba jednostek rozrachunkowych
zgromadzonych na rachunku członka OFE, stanowiąca iloraz liczby tych jednostek
i wyrażonej w miesiacach różnicy pomiędzy wiekiem emerytalnym, określonym w art. 24
ustawy o emeryturach i rentach z FUS a wiekiem członka OFE w dniu dokonywania
umorzenia (dodany art. 100c ustawy o oiffe). Okres ten pozwoli na zapewnienie
bezpieczeństwa i ochrony wartości środków zgromadzonych w OFE w ostatnim okresie
oszczędzania na emeryturę. Otwarty fundusz emerytalny zobligowany byłby do umorzenia co
miesiąc określonej liczby zgromadzonych na rachunku członka jednostek rozrachunkowych,
w przypadku gdy otrzyma od ZUS informację o ukończeniu przez danego ubezpieczonego
wieku o 10 lat niższego od obowiązujacego dla tej osoby, wieku emerytalnego. Sposób
informowania przez ZUS, a także dokonywania rozliczeń między ZUS a OFE w związku
z obowiązkiem przekazywania środków zgromadzonych na rachunku członka regulować
będzie szczegółowo rozporządzenie Rady Ministrów. Rozliczenia pomiędzy ZUS a OFE
odbywać się będą w taki sposób, aby w miesiącu ukończenia wieku emerytalnego przez
danego ubezpieczonego liczba jednostek rozrachunkowych na rachunku członka OFE
wynosiła zero. Członkostwo w otwartym funduszu emerytalnym ustanie w związku
z przekazaniem środków zgromadzonych na rachunku członka OFE na fundusz emerytalny
(nowe brzmienie art. 81 ust. 10 ustawy o oiffe).
18