Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych

W obszarze zmian proponowanych w ustawie o podatku dochodowym od osób
fizycznych w projekcie proponuje się przyjęcie rozwiązań podatkowych realnie
motywujących do oszczędzania na IKZE – tj. wprowadzenie opodatkowania wypłat z IKZE
oraz wypłat na rzecz osób uprawnionych zryczałtowanym podatkiem dochodowym,
w miejsce obecnie obowiązującego opodatkowania wypłaty z IKZE wg skali PIT. Z uwagi na
to, że efektem proponowanej zmiany będzie zdecydowane zmniejszenie obciążeń fiskalnych
pod koniec oszczędzania na IKZE oraz usunięcie elementu niepewności, co do wysokości
podatku płaconego w przyszłości przy wypłacie środków z IKZE. W opinii projektodawcy
zmiany te przyczynią się do wzrostu popularności IKZE, jako formy oszczędzania na cele
emerytalne.
Natomiast w ustawie o indywidualnych kontach emerytalnych oraz indywidualnych
kontach zabezpieczenia emerytalnego zasadniczą zmianą zawartą w projekcie jest
wprowadzenie rozwiązania dotyczącego wysokości rocznego limitu wpłat na IKZE. Ponieważ
obowiązujące zasady ustalania limitu wpłat na IKZE są postrzegane przez wielu
potencjalnych oszczędzających za zbyt skomplikowane oraz nastręczające problemów
z ustaleniem podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne (ewentualnie
dokonywania jej korekty), proponuje się uproszczenie reguł związanych z ustalaniem
wysokości maksymalnej rocznej wpłaty na IKZE. W myśl propozycji, limit wpłat na IKZE
będzie jednakowy dla wszystkich, niezależnie od wysokości kwoty stanowiącej podstawę
wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne, ustalonej dla oszczędzającego za poprzedni
rok, tak jak jest to obecnie uregulowane. Proponuje się, aby roczny limit wpłat na IKZE nie
przekroczył
kwoty
odpowiadającej
1,2
krotności
przeciętnego
prognozowanego
wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na dany rok, określonego w ustawie
budżetowej lub ustawie o prowizorium budżetowym lub w ich projektach, jeżeli odpowiednie
ustawy nie zostały uchwalone. W opinii projektodawcy efektem tej zmiany będzie większe
zainteresowanie oszczędzaniem na tym koncie, gdyż konieczność ustalenia indywidualnego
limitu wpłat na IKZE stanowiło barierę zniechęcającą do oszczędzania na IKZE.

6) Realizacja wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie
C-271/09 (lokowanie poza granicami kraju)
Projekt ustawy realizuje wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia
21 grudnia 2011 r. w sprawie C-271/09, dotyczący usunięcia ograniczeń w zakresie
lokowania aktywów poza granicami Polski. Wprowadza się możliwość dokonywania lokat
9

OFE w aktywa denominowane w złotych lub w walutach państw będących członkami Unii
Europejskiej lub stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, lub członkami
Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Mając również na celu wykonanie wyroku,
aktywa denominowane w walucie innej niż krajowa (waluty państw UE, EOG i OECD), będą
mogły być lokowane w wysokości 30% wartości aktywów OFE.
Jednocześnie wskazane jest, aby dojście do docelowego limitu 30% następowało
systematycznie, dlatego też projekt przewiduje, że do dnia 31 grudnia 2014 r. limit będzie
wynosił 10%, w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. – 20% i docelowo od
1 stycznia 2016 r. – 30%.

III. Charakter środków zgromadzonych w OFE

System emerytalny ma charakter powszechny i jego celem jest urzeczywistnienie
zawartego w art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa każdego obywatela do
zabezpieczenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego. Nie został on
skonstruowany przez ustawodawcę dla indywidualnych ubezpieczonych, ale dla ogółu osób
objętych ubezpieczeniem, które w przyszłości staną się beneficjentami systemu emerytalnego.
Z uwagi na to, że środki gromadzone w OFE powstają z podziału środków o charakterze
publicznym, to jest z podziału składki na ubezpieczenie społeczne, stanowią formę realizacji
zadań w zakresie zabezpieczenia społecznego, wynikających z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.
Przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, deklarujący prawo do zabezpieczenia społecznego
wskazuje jednocześnie, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji RP
gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych nie oznacza obowiązku
maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Obowiązek ten musi być natomiast rozumiany
jako nakaz urzeczywistnienia poprzez regulacje ustawowe treści prawa konstytucyjnego
w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniało istniejące potrzeby, z drugiej możliwości ich
zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne podlegające ochronie
wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa, które mogą w pewnym zakresie
pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji
gwarancji socjalnych. I w tym właśnie sensie uzasadnione jest w pełni twierdzenie, że
ochrona praw socjalnych przejawiać się powinna w takim ukształtowaniu rozwiązań
ustawowych, które będą stanowić optimum realizacji treści prawa konstytucyjnego.
10

Demokratycznemu ustawodawcy przysługuje znaczna swoboda oceny w poszukiwaniu
odpowiednich rozwiązań prawnych, które w sposób optymalny bilansowałyby wszystkie
wskazane wyżej wyznaczniki właściwej realizacji prawa podmiotowego o charakterze
socjalnym.
Na świadczenia emerytalne wypłacane ze zreformowanego polskiego systemu
składają się środki zarówno z I filaru, jak i z II filaru. Środki gromadzone na rachunkach
członków OFE, łącznie ze środkami tych samych członków na rachunkach w ZUS, służą
zapewnieniu jednego świadczenia emerytalnego wypłacanego z obu filarów. Świadczenie to
wypłacane jest z obu ww. źródeł z zachowaniem gwarancji państwa co do wysokości
(emerytura minimalna) i pewności tych wypłat (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn.
zm.), zwanej dalej „ustawą o sus”.
Nie można uznać, że środki zgromadzone na rachunku członka OFE są własnością
ubezpieczonego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji
i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989 i 1289), zwanej dalej
„ustawą o oiffe”, członek funduszu nie może bowiem rozporządzać środkami zgromadzonymi
na swoim rachunku, zaś warunki nabycia przez niego uprawnień do wypłaty środków
zgromadzonych na jego rachunku oraz zasady wypłaty tych środków określają odrębne
ustawy (art. 110 ustawy o oiffe). Tym samym ubezpieczony będący członkiem OFE nie
posiada uprawnień zarówno do rozporządzania środkami zgromadzonymi w OFE
(z wyjątkiem dyspozycji na wypadek śmierci), jak również nie może dokonać wypłaty tych
środków. Składka emerytalna oraz środki gromadzone w OFE mają wyłącznie publiczny
charakter, co potwierdza art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938). W związku z nałożeniem na pracodawców
obowiązku ubruttowienia wynagrodzenia (przychodu) pracowników od 1 stycznia 1999 r.
o wartość obciążających ich składek, w tym na ubezpieczenie emerytalne (art. 110 ustawy
o sus), składka emerytalna stanowi część prawa majątkowego pracownika do wynagrodzenia
określonego brutto, a z punktu widzenia szerokiego zakresu podmiotowego obowiązku
składkowego – prawa majątkowego ubezpieczonego do przychodu stanowiącego podstawę
wymiaru składki (por. w tym zakresie także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK 2001 nr 1, poz. 4). Składka odprowadzana do OFE jest
częścią tej właśnie składki, a zatem wprowadzenie obowiązku jej odprowadzania należałoby
postrzegać przez pryzmat nakazu ochrony innych niż własność praw majątkowych, podobnie
11

jak w przypadku prawa do emerytury, której prawo własności nie obejmuje (art. 64 ust. 1 i 2
Konstytucji RP). Składka na ubezpieczenie społeczne ma charakter obowiązkowy
(przymusowy), celowy, odpłatny i bezzwrotny. Oznacza to, że należności z tytułu składek
mogą być dochodzone w trybie właściwym do ściągania opłat publicznych i podatków, zaś
fundusze pochodzące ze składek mogą być przeznaczane tylko na wypłatę świadczeń.
Odpłatność zakłada związek pomiędzy obowiązkiem uiszczania składek a prawem do
świadczeń, którego realizacja następuje w razie zajścia przewidzianych prawem zdarzeń. Jeśli
jednak zdarzenie (ryzyko) nie zajdzie, składka na ogół nie podlega zwrotowi. Wynika z tego
więc, że za wpłaconą składkę otrzyma się w razie zajścia tzw. ryzyka ubezpieczeniowego od
instytucji, która tę składkę pobrała, należne świadczenie. Składka na ubezpieczenie
emerytalne należna od ubezpieczonego albo jest w całości przekazywana do funduszu
emerytalnego w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, albo jest dzielona pomiędzy ten
fundusz i drugi filar (otwarty fundusz emerytalny i subkonto w ZUS). Składka przekazywana
do OFE jest składką na ubezpieczenie emerytalne, a nie przedmiotem własności o charakterze
wkładu oszczędnościowego, co ma i ten skutek, że członek OFE nie może rozporządzać
środkami na swoim rachunku. W literaturze podkreśla się nadto, że składka ma charakter
świadczenia publicznego i charakteru takiego nie traci także po przekazaniu na rzecz OFE
(R. Pacud: Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r., II UZP 7/04, OSP
2005 nr 4, poz. 46, s. 190–193; T. Bińczycka-Majewska, Zabezpieczenie ryzyka starości
w nowym systemie prawnym, Studia Prawno-Ekonomiczne 2003 t. 67, s. 42–43). Pogląd ten
potwierdził również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II UK 346/08.
Przekazywana przez ZUS część składki inwestowana jest w OFE, z którym umowę
zawarł ubezpieczony, nabywając w ten sposób przymiot członka OFE. Przekazane składki
stanowią aktywa OFE, jednakże członkowi przysługuje odpowiedni udział w tych aktywach
wyrażony przez liczbę jednostek rozrachunkowych, których wartość, w zależności od
notowań, zmienia się w czasie. W przepisie art. 107 ustawy o oiffe przyjmuje się ogólną
zasadę zakazu rozporządzania środkami zgromadzonymi na rachunku członka OFE, które nie
podlegają również egzekucji. Prawodawca określa je mianem środków, gdyż jest to realny
kapitał, który jest inwestowany na cele emerytalne członka OFE, choć nie może być
zwrócony ubezpieczonemu. W doktrynie określa się je mianem środków emerytalnych lub
wkładu emerytalnego, ze względu na obrót prawny, jaki ma miejsce z ich udziałem, który
polega na wypłatach transferowych, rozumianych jako przeniesienie środków znajdujących
się na rachunku członka z jednego funduszu do innego funduszu lub przeniesienie tych
12

środków dokonywane między rachunkami tego samego funduszu, czy też ich dzieleniu –
w razie rozwodu albo unieważnienia małżeństwa – bądź dziedziczeniu. Należy mieć na
względzie, iż charakter prawny składki na kapitałowe ubezpieczenie emerytalne jest
zagadnieniem nad wyraz kontrowersyjnym. Z jednej strony przyjmuje się, że przez płacenie
składek członek OFE wyzbywa się aktywów z własnego majątku w postaci prawa własności
środków pieniężnych i zamienia je na aktywa osobiste stanowiące wierzytelności względem
otwartych funduszy emerytalnych oraz aktywa osobiste stanowiące zaczątek przyszłej
emerytury. W konsekwencji wprowadzenie do systemu emerytalnego zasady zdefiniowanej
składki umożliwia zidentyfikowanie przysługujących ubezpieczonym praw własności do
części funduszu emerytalnego zarówno w repartycyjnej, jak i kapitałowej części ubezpieczeń
emerytalnych, co pozwala korzystać z ochrony ekspektatyw jako prawa własnościowego.
Z drugiej strony prezentowany jest pogląd, że otwarte fundusze emerytalne należą do
podmiotów wykonujących określone zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych, a składka
nie powinna być utożsamiana z własnościową (cywilnoprawną) konstrukcją wkładu na
bankowym rachunku oszczędnościowym, którego posiadacz jest właścicielem gromadzonych
na nim środków. Składka w ubezpieczeniach społecznych jest wprawdzie osobistym wkładem
ubezpieczonego, ale z przeznaczeniem na tworzenie ogólnego funduszu ubezpieczeniowego,
z którego prawo do świadczeń czerpią ci ubezpieczeni, którym ziści się określone ryzyko
socjalne, w pewnej proporcji do wcześniej opłacanych składek. W konsekwencji
odprowadzana do otwartego funduszu emerytalnego część składki na ubezpieczenie
emerytalne – według tego stanowiska – nie stanowi własności ubezpieczonego, co wynika
zarówno z ubezpieczeniowej konstrukcji prawa do emerytury, jak i z przyjęcia założenia, że
pomimo ustawowego podziału składki na część finansowaną przez ubezpieczonego i płatnika,
składki na ubezpieczenia społeczne są nadal finansowane przez płatnika.
Nie można także przyjąć, że właścicielem tych środków jest otwarty fundusz
emerytalny. Co prawda składki wpłacone do funduszu, nabyte za nie lub w związku z nimi
prawa i pożytki z tych praw stanowią jego aktywa (art. 6 ust. 1 ustawy o oiffe), zaś sam
fundusz posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 1 ustawy o oiffe), jednakże na gruncie
przepisów ustawowych, jak również orzecznictwa sądowego, należy przychylić się do
stanowiska o publicznoprawnym charakterze środków zgromadzonych w OFE.
Publicznoprawny charakter środków gromadzonych w OFE wynika przede wszystkim
z uregulowań ustawowych kształtujących usytuowanie OFE w powszechnym obowiązkowym
systemie zabezpieczenia społecznego. Środki gromadzone w OFE pochodzą z części
13