Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE 
Podstawą  wydania  rozporządzenia  jest  delegacja  dla  Ministra  Rozwoju  Regionalnego 
sformułowana  w  art.  49d  ust.  5  ustawy  o  planowaniu  i  zagospodarowaniu  przestrzennym 
(Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 7 projektu ustawy 
o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw 
(dalej  „projekt ustawy”),  do  określenia  szczegółowych  warunków  określania  obszarów 
funkcjonalnych i ich granic w ramach typów obszarów funkcjonalnych, o których mowa 
w art.  49b  pkt  1,  3  i  4.  Rozporządzenie  tworzy  ramy  dla  jednolitego  metodologicznie 
wyznaczania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym, jako formy 
prowadzenia polityki rozwoju ukierunkowanej terytorialnie. 
Obszary funkcjonalne  są  narzędziem  polityki  przestrzennej  państwa  ukierunkowanej 
terytorialnie.  Dążenie  do  ujednolicenia  podejścia  do  ich  wyznaczania  w  skali  kraju  jest 
związane  z    koniecznością  poszukiwania  odpowiedzi  na  zidentyfikowane  w  Koncepcji 
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030) wyzwania w zakresie 
zarządzania  przestrzenią,  transparentności  prowadzenia  polityki  i  monitorowania  skutków 
koncentracji  interwencji  ze  środków  publicznych  w  planowaniu  rozwoju  regionów. 
Założeniem  podstawowym  wprowadzanej  regulacji,  wyprzedzającej  prace  nad  reformą 
systemu planowania przestrzennego, jest jak najmniejsza ingerencja w obecny system 
planowania  rozwoju,  w  tym  planowania  przestrzennego  i  treść  planów  zagospodarowania 
przestrzennego  województw.  Rozwiązania  będące  treścią  rozporządzenia  mają  umożliwić 
wprowadzenie  nowego  narzędzia  planistycznego  bez  ponoszenia  przez  samorząd 
dodatkowych kosztów. Rozporządzeniem objęto wymienione w KPZK 2030 miejskie obszary 
funkcjonalne ośrodków wojewódzkich (MOFow), OF górskie i OF Żuław (zgodnie z KPZK 
2030 są to obszary funkcjonalne szczególnego zjawiska w skali makroregionalnej) oraz OF 
przygraniczne,  należące  do  kategorii  obszarów  funkcjonalnych  wymagających  rozwoju 
nowych funkcji przy użyciu instrumentów właściwych polityce regionalnej. Uwzględnienie 
tych obszarów w systemie planowania przestrzennego jest najpilniej potrzebne (MOFow, 
obszary przygraniczne) i relatywnie proste oraz nie będzie rodzić znaczących bezpośrednich 
skutków dla planowania przestrzeni na szczeblu lokalnym. Wskazanie jednolitych zasad 
wyznaczania  obszarów  funkcjonalnych  nie  stanowi  przeszkody,  aby  samorząd  regionalny, 
mając  dobre  rozpoznanie  faktycznych  powiązań  funkcjonalnych  i  problemów  obszaru 
funkcjonalnego  oraz  specyfiki  danego  regionu  wyznaczył  obszary funkcjonalne, które 
– 2 – 
zaspokoją  regionalne  potrzeby  planistyczne  lub  uwzględnią  wspomniane  regionalne 
uwarunkowania. 
Zastosowane  w  projekcie  rozporządzenia  rozwiązania  zostały  oparte  o  treść  KPZK 
2030,  ekspertyzy  dotyczące  delimitacji  typów  obszarów  funkcjonalnych wskazanych 
w rozporządzeniu oraz prace własne MRR prowadzone w latach 2011– 2013 przy współpracy 
podmiotów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne na szczeblu wojewódzkim. 
Uwzględniono także badanie LUZ – (szerszych stref miejskich) prowadzone przez Główny 
Urząd  Statystyczny  (GUS)  w  ramach  programu  Urban  Audit.  Konstrukcję  zastosowanych 
wskaźników oparto na zasobach danych zbieranych przez statystykę publiczną. 
Zgodnie z przepisami art. 49d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu 
przestrzennym, w brzmieniu nadanym przez art. 7 projektu ustawy, podmiotem wykonującym 
delimitację  obszarów  funkcjonalnych  o  znaczeniu  ponadregionalnym  jest  samorząd 
województwa,  jako  mający  dobre  rozpoznanie  specyfiki  danego  regionu  oraz  faktycznych 
powiązań  funkcjonalnych  i problemów wyznaczanego  obszaru.  Znalazło  to  wyraz 
w określeniu  w  rozporządzeniu  dodatkowych  warunków  delimitacji  granic  obszarów 
funkcjonalnych,  umożliwiających  wyznaczenie  obszaru  o  znaczeniu  krajowym  zgodnie 
z wiedzą  właściwego  samorządu,  dotyczącą  zarządzania  delimitowanym  obszarem,  oraz 
ustawową zasadą zwartości i ciągłości obszaru. 
§ 2 projektu rozporządzenia  określa  sposób  wyznaczania  obszarów  funkcjonalnych, 
odnosząc się do realizacji zasad zapisanych w art. 49c ustawy. Jako zasadę wyodrębnienia 
obszaru funkcjonalnego przyjęto administracyjny podział kraju na poziomie podstawowym – 
zgodnie  z  granicami  gmin.  Tym  samym  przez  granice  zewnętrzne  obszaru  funkcjonalnego 
należy rozumieć zewnętrzne granice administracyjne gmin do tego obszaru włączonych. 
Norma  uwzględnia  możliwość  wzajemnego  nakładania  się  różnych  typów  obszarów 
funkcjonalnych poziomu ponadregionalnego i regionalnego, zarówno wyznaczanych na 
podstawie  przedmiotowego  rozporządzenia,  jak  i  wyznaczanych  przez  samorządy  na 
podstawie  dyspozycji  art.  49d  ustawy  zgodnie  z  KPZK  2030  i  potrzebami  własnymi 
samorządów,  wskazując  w  §  3  ust.  2  odmienny  charakter  obszarów  funkcjonalnych 
kształtujących się wokół miast. Taki przypadek dotyczy również obszarów funkcjonalnych, 
dla których szczegółowe warunki określania granic tworzy to rozporządzenie gminy MOFow 
Szczecina  wchodzą  również  w  skład  OF  przygranicznego,  podobnie  wspólne  gminy  mają 
– 3 – 
MOFow  Gdańska,  OF  Żuławy  i  OF  przygraniczny,  wyznaczany  dla  granicy  z  Obwodem 
Kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej. 
Obszary  funkcjonalne  delimitowane  są  w  rysunku  projektu  planu  zagospodarowania 
przestrzennego województwa lub projektu zmiany tego planu na podstawie wspólnych dla 
określonego typu obszaru warunków wyznaczania. 
§ 3 i 4 określają  miejski  obszar  funkcjonalny  ośrodka  wojewódzkiego  (MOFow)  i  jego 
granice.  Przyjęto,  że  obszar  ten  tworzą  gminy  wyznaczone  na  podstawie  kryteriów 
liczbowych określonych w oparciu o dane GUS, skupione wokół miasta na prawach powiatu, 
będącego siedzibą wojewody lub marszałka, ewentualnie wokół ciągłego przestrzennie zbioru 
miast  na  prawach  powiatu,  zawierającego  w  sobie  także  miasto  będące  siedzibą  władz 
województwa (Trójmiasto lub Aglomeracja Katowicka);  gminy  włączone zgodnie z zasadą 
zwartości  oraz  dodane  przez  samorząd  gminy  graniczące  z  obszarem  funkcjonalnym,  o  ile 
spełniają dodatkowe warunki, wskazane w § 4 rozporządzenia. Miasto na prawach powiatu 
będące  siedzibą  marszałka  województwa  lub  wojewody  oraz  ciągły  przestrzennie  obszar, 
złożony  z  graniczących  między  sobą  miast  na  prawach  powiatu  to  rdzeń,  wokół  którego 
powstaje  obszar  funkcjonalny,  złożony  z  gmin  wiejskich  i  miejsko-wiejskich. Wskazana 
w ustawie  zasada  zwartości  jest  realizowana  przez  wyznaczenie  obszaru,  który  wewnątrz 
wspólnej  granicy  nie  zawiera  gmin  wyłączonych  ze  względu  na  brak  możliwości  opisania 
powiązań  funkcjonalnych  przy  zastosowaniu  ogólnodostępnych  danych  statystycznych, 
na jakich  oparta  została  konstrukcja  rozporządzenia.  Wprowadzono  zasadę  rozłączności 
miejskich obszarów funkcjonalnych, na podstawie  której  gmina  może  należeć  wyłącznie  do 
jednego  miejskiego  obszaru  funkcjonalnego.  Oznacza  to,  że  samorząd,  który,  wykonując 
ustalenia KPZK 2030, wyznaczył miejskie obszary funkcjonalne ośrodków regionalnych lub 
subregionalnych,  ma  obowiązek  wyłączenia  z  obszaru  MOFow  gmin  związanych 
funkcjonalnie z innym rdzeniem. 
Oparte  o  dane  GUS  kryteria  liczbowe  spełniają  warunek  powszechnej  dostępności 
danych, co znacząco wpływa na ich datowanie. Zostały dobrane tak, aby wyodrębnione na ich 
podstawie obszary były zwarte, jednoznacznie wyróżniały się na tle otoczenia i umożliwiały 
monitorowanie  zjawisk  wpływających  na  rozwój  gospodarczy  i  przestrzenny  miast 
i regionów, wskazanych  w KPZK 2030. Kreując  wskaźniki funkcjonalne (1 i 2), społeczno-
gospodarcze (3, 4, 5) i morfologiczne (6, 7) opisujące rozwój zagospodarowania przestrzeni 
wokół wielkich miast, wykorzystano szeregi danych dostępne w 2012 roku. 
– 4 – 
Wskazane  w  §  4  dodatkowe  warunki  pozwalają  na  zachowanie  dynamiki  rozwoju 
obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich  i  włączenie  w  określane  granice  gmin 
niespełniających  przyjętych  kryteriów  opartych  o  dane  GUS,  natomiast  wzajemnie 
powiązanych funkcjonalnie. 
Podział  administracyjny  państwa,  który  jest  podstawą  określania  granic  obszarów 
funkcjonalnych poziomu krajowego, nie jest zgodny z granicami geograficznymi lub 
historycznymi.  W  §  5  określono  parametry  charakteryzujące  gminy,  spośród  których 
właściwe  terytorialnie  samorządy  wyznaczą  obszary  górskie,  będące  jednym  z  typów 
obszarów szczególnego zjawiska w skali makroregionalnej. Wprowadzone warunki 
ograniczają  powierzchnię  tych  obszarów  do  części  Karpat  i  Sudetów  spełniających 
jednocześnie  2  parametry  geograficzne,  ograniczające  silnie  możliwości  rozwoju  tych 
terytoriów  i  pozwalające  na  jednoznaczne  wyłączenie  ze  zbioru  obszarów  wyżynnych 
i pojeziernych.  W  celu  realizacji  zasady  zwartości  włączono  z  natury  niespełniające 
wskazanych parametrów kotliny, w których położone są miasta. 
Określając  w  §  6  i  7  wskazany  w  ustawie  kolejny  obszar  funkcjonalny  szczególnego 
zjawiska w skali makroregionalnej – Żuławy, wskazano imiennie gminy położone w całości 
lub  w  części  powierzchni  na  obszarze  geograficznym  Żuław  Gdańskich,  Wielkich 
i Elbląskich,  wchodzących  w  skład  Żuław  Wiślanych  –  unikalnej w skali Europy jednostki 
fizjograficznej  położonej  w  delcie  Wisły.  Wyliczając  gminy  zachowano  strukturę 
przynależności  do  powiatów:  gdańskiego,  malborskiego,  nowodworskiego,  tczewskiego 
i sztumskiego oraz elbląskiego. W § 7 umożliwiono także samorządom dodanie pozostałych 
5 gmin,  związanych  funkcjonalnie  z  gminami  uprzednio  wymienionymi  przez  układ 
hydrograficzny oraz uwarunkowania historyczne. co spełnia przesłanki definicyjne określone 
w  pkt.  6a  art.  2  ustawy  o  planowaniu  i  zagospodarowaniu  przestrzennym.  Wspólny  układ 
hydrograficzny, łączący wszystkie gminy wskazane w rozporządzeniu wykracza poza granice 
geograficzne Żuław Wiślanych. Układ ten kształtuje miedzy innymi warunki bezpieczeństwa 
powodziowego delty Wisły. Było to zasadniczym powodem objęcia obszarem funkcjonalnym 
gmin  jedynie  w  części  położonych  na  Żuławach,  jak  gminy  miejskie  Gdańsk,  Elbląg 
i umożliwienia dołączenia gmin Kwidzyń, Ryjewo, Sadlinki, Gniew, Pelplin. Tak określony 
obszar  położony  na  styku  dwóch  województw  –  pomorskiego  i  warmińsko-mazurskiego, 
silnie  związany  wspólnymi  uwarunkowaniami hydrograficznymi, przyrodniczymi, 
krajobrazowymi, odpowiada opisowi zamieszczonemu w KPZK 2030. Obszar wskazany nie 
– 5 – 
jest sprzeczny z ustaleniami aktualnych planów zagospodarowania przestrzennego 
województwa pomorskiego i województwa elbląskiego. 
W  §  8  ustalono  granice  przygranicznych  obszarów  funkcjonalnych  tak,  aby  objęły 
wszystkie  gminy  należące  do  powiatów,  których  władze  mają  siedziby  w  odległości  nie 
przekraczającej  50  km  od  granicy  państwa,  umożliwiając  jednocześnie  włączenie 
dodatkowych gmin, administracyjnie podporządkowanych innym powiatom. Wskazana w § 7 
możliwość  rozszerzenia  przez  samorząd  wojewódzki  obszaru  funkcjonalnego  o  dodatkowe 
gminy,  graniczące  z  już  wchodzącymi  w  skład  obszaru  podstawowego,  powinna  wynikać 
z analizy powiązań  funkcjonalnych  w  obrębie  zbioru  gmin  należących  do  właściwego 
terytorialne podregionu NTS 3, zawierającego granicę państwa. 
Projekt rozporządzenia jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. 
Projekt nie podlega procedurze notyfikacji aktów prawnych, o których mowa 
w przepisach  rozporządzenia  Rady  Ministrów  z  dnia  23  grudnia  2002  r.  w  sprawie  sposobu 
funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2002  r. 
Nr 239, poz. 2039, z późn. zm.) 
Projekt  rozporządzenia,  zgodnie  z  art.  5  ustawy z dnia 7 lipca 2005  r.  o  działalności 
lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U.  Nr 169, poz. 1414), zostanie 
udostępniony  w  Biuletynie  Informacji  Publicznej  na  stronie  internetowej  Ministerstwa 
Rozwoju  Regionalnego.  Projekt  zostanie  również  zamieszczony w Biuletynie Informacji 
Publicznej na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji. 
Projekt  będzie  także  przedmiotem  prac  Komisji  Wspólnej  Rządu  i  Samorządu 
Terytorialnego.