Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

Województw Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast Zarząd Związku Miast Polskich 
oraz Śląski Związek Gmin i Powiatów zgłosiły uwagi, które wyjaśniono. 
Projekt został także udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego 
Centrum Legislacji stosownie  do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. 
o działalności  lobbingowej  w  procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, 
poz. 1414, z późn. zm.).  
Nie  zgłoszono  zainteresowania  pracami  nad  ww.  projektem ustawy  w trybie 
przepisów o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa.  
 
III.  Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety 
jednostek samorządu terytorialnego 
Zapewnienie  stabilności  finansów  publicznych  w  średnim  i  długim  okresie  jest 
podstawowym ograniczeniem, do którego musi się stosować  rząd, realizując cele 
społeczno-gospodarcze  państwa,  do  których  należy  m.in.  zapewnienie 
odpowiednich  warunków  sprzyjających  wzrostowi  gospodarczemu i zatrudnienia. 
Podstawowym aspektem stabilności jest konieczność zapewnienia odpowiedniego 
podziału obciążeń między obecne a przyszłe pokolenia. Niestosowanie się do tego 
ograniczenia  może  spowodować  w  określonym  momencie  w  przyszłości 
konieczność  znaczącego  i  trwałego  podniesienia  podatków.  Już  wcześniej  jednak 
brak  dyscypliny  fiskalnej  może  prowadzić  do  negatywnej  i  gwałtownej  reakcji 
rynków finansowych i w efekcie do negatywnych konsekwencji 
makroekonomicznych, w postaci spadku zagregowanego popytu i pogorszenia 
sytuacji  na  rynku  pracy.  Stabilność  finansów  publicznych  wyznacza  zatem 
określone  ramy,  w  których  powinny  być  realizowane  inne  funkcje  polityki 
fiskalnej, tj. alokacyjna, redystrybucyjna oraz stabilizacyjna. 
Obowiązujący dotychczas system reguł okazał się niewystarczający do zapewnienia 
dyscypliny fiskalnej. Nierównowaga finansów publicznych w Polsce ma charakter 
trwały,  co  doprowadziło  do  akumulacji  zadłużenia  i  w  konsekwencji do 
przekroczenia w 2010  r.  przez  państwowy  dług  publiczny pierwszego progu 
ostrożnościowego zapisanego w ustawie o finansach publicznych (50% PKB). 
Wejście w życie projektowanych przepisów prowadzić będzie do istotnej zmiany 
w zakresie prowadzonej polityki fiskalnej. Ich skutkiem będzie nałożenie limitu na 
poziom  wydatków  części  sektora  instytucji  rządowych  i  samorządowych 
46 
 
uwzględniającego  osiągnięcie  w  średnim  okresie  poziomu  wyniku  strukturalnego 
wyznaczonego  przez  MTO  (średniookresowy  cel  budżetowy).  Pozwoli  to  na 
redukcję  w  długim  okresie  poziomu  państwowego  długu  publicznego  znacznie 
poniżej progu konstytucyjnego (60% PKB) i utrzymanie deficytu sektora instytucji 
rządowych i samorządowych poniżej kryterium fiskalnego wartości referencyjnej 
wynikającego  z  Traktatu o  funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tj.  poniżej  3% 
PKB. Powyższe oznacza, że wprowadzenie reguły wydatkowej zapewni utrzymanie 
stabilności fiskalnej, co z kolei sprzyjać będzie stabilności makroekonomicznej. 
Wprowadzenie  reguły  wydatkowej  pozwoli  dodatkowo  na  zwiększenie 
przewidywalności  procesu  budżetowego.  Reguła  taka  będzie  bowiem  w  jasny 
i stabilny  w  czasie  sposób  prowadzić  do  wyznaczenia  limitu  wydatkowego 
objętego nią sektora na każdy rok. Przejrzystość i ograniczenie dyskrecjonalności 
w ustalaniu  łącznego  limitu  wydatkowego  dla  części  jednostek sektora GG  oraz 
funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych Bankowi Gospodarstwa 
Krajowego  na  podstawie  odrębnych  ustaw  pozwoli  utrwalić  dobre  praktyki 
w zakresie  prowadzonej  polityki  budżetowej  polegające  m.in.  na  ograniczeniu 
nadmiernego  wzrostu wydatków i  w  konsekwencji deficytu sektora instytucji 
rządowych  i  samorządowych  w czasach dobrej koniunktury gospodarczej w celu 
zwiększenia  elastyczności  polityki  fiskalnej  w  okresach  spowolnienia  wzrostu 
gospodarczego.  
Proponowana reguła fiskalna umożliwi również dokończenie procesu konsolidacji 
finansów  publicznych,  który  rozpoczęto  w  2010  r.,  by  następnie  doprowadzić  do 
ich ustabilizowania. 
Wpływ  proponowanej  reguły  na  poziom  deficytu  i  długu  analizowano  przy 
wykorzystaniu eksperymentów symulacyjnych  Monte  Carlo.  Podstawę  symulacji 
stanowiły prognozy Komisji Europejskiej na lata 2013–2014, od 2015 do 2040 – 
prognozowana ścieżka potencjalnego realnego tempa wzrostu PKB przyjęta została 
z wytycznych dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich 
prognoz  finansowych  jednostek  samorządu  terytorialnego  opracowanych przez 
Ministerstwo  Finansów. Na lata 2041–2050  założono  utrzymanie  potencjalnego 
realnego  tempa  wzrostu  PKB  w  wysokości  z  roku  2040.  Następnie,  na  ścieżkę 
potencjalnego PKB,  „nałożono”  modelowane  stochastycznymi  procesami 
autoregresyjnymi  (wyestymowanymi  na  historycznych  danych  dla  Polski)  lukę 
47 
 
produktową  oraz  inflację.  Jednocześnie  symulowano,  również  stochastycznie, 
udział dochodów w PKB oraz błędy prognoz PKB i inflacji. 
Z  uzyskanych  symulacji  wynika,  że,  przy  zastosowaniu  reguły,  średni  wynik 
nominalny sektora instytucji  rządowych  i  samorządowych  w latach 2014–2050 
kształtuje  się  (automatycznie)  na  poziomie bliskim celowi operacyjnemu (-1% 
PKB), a ustabilizowanie wydatków na  poziomie celu operacyjnego gwarantuje 
stabilizację relacji PDP do PKB na bezpiecznym poziomie (poniżej 40% PKB).  
Wdrożenie przedmiotowej reguły stanowić będzie również wypełnienie wymogów 
unijnych  w  zakresie  numerycznych  reguł  fiskalnych  dyrektywy  Rady 
nr 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. 
Projektowane  zmiany  dla  jednostek  samorządu  terytorialnego,  w  szczególności 
przepisy art. 240a ustawy o finansach publicznych, normują w pierwszej kolejności 
kwestie programu postępowania  naprawczego  jednostki  samorządu  terytorialnego 
w  sytuacji  niespełnienia  przez  jednostkę  relacji  wynikających  z  art.  242–244 
ustawy o finansach publicznych oraz w  następnej  kolejności  kwestie  zastępczego 
ustalenia  budżetu  jednostki  samorządu  terytorialnego (JST)  przez  regionalną  izbę 
obrachunkową. Na potrzebę uregulowania powyższych kwestii, ze względu na lukę 
prawną, wskazywała m.in. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych.  
Zaproponowane  w  projekcie  rozwiązania  dotyczące  jednostek  samorządu 
terytorialnego w  zakresie zmiany art. 243 ustawy o finansach publicznych 
zmieniają  dotychczas  obowiązujące  ograniczenia  dla  JST.  Prowadzą  one  do 
zwiększenia  możliwości  absorpcji  środków  unijnych  przez  jednostki  samorządu 
terytorialnego.  Rozwiązanie  przewidziane w nowym brzmieniu ust. 3 w art. 243 
zmierza do  wyłączenia  odsetek  od  zobowiązań  zaciągniętych  na  finansowanie 
projektów z udziałem środków UE z limitu spłaty zobowiązań.  
Należy  w  tym  miejscu  zaznaczyć,  że  proponowane  zmiany  w  art.  243  nie  mają 
wpływu na kwotę wydatków sektora finansów publicznych, określanej zgodnie ze 
wzorem zdefiniowanym w art. 112a ust. 1.  W  związku  z  tym  zmiany  te  nie  mają 
wpływu na poziom wydatków całego sektora finansów publicznych. Proponowane 
zmiany  będą  miały  wpływ  na  strukturę  wydatków,  będą  promowały  wydatki 
związane  z  realizacją  projektów  UE  i  wymuszały  odpowiednią  konsolidację 
w innych obszarach i podsektorach sektora finansów publicznych, które nie 
realizują projektów UE. 
48 
 
IV.  Wpływ na rynek pracy 
Praca jest jednym z podstawowych czynników wzrostu gospodarczego, w związku 
z  czym  kształtowanie  się  sytuacji  na  rynku  pracy  jest  bezpośrednio  powiązane 
z rozwojem  koniunktury  gospodarczej.  Oczekuje  się,  że  proponowane  zmiany 
w zakresie  regulacji  dotyczących  funkcjonowania  polityki  fiskalnej w Polsce 
przyczynią się do wzrostu wykorzystania środków UE, zwiększenia potencjalnego 
tempa wzrostu PKB i przyspieszenia konwergencji realnej gospodarki polskiej do 
poziomów  wyznaczonych  przez  wysokorozwinięte  gospodarki  światowe. 
W związku z tym należy założyć, że wraz z poprawą koniunktury, proporcjonalnie 
poprawi  się  również  sytuacja  na  rynku  pracy,  co  przejawiać  się  będzie 
w przyspieszeniu tempa wzrostu zatrudnienia i poprawy sytuacji dochodowej 
gospodarstw domowych.  
 
V.  Wpływ  regulacji na konkurencyjność  gospodarki  i  przedsiębiorczość,  w  tym  na 
funkcjonowanie przedsiębiorstw 
Jednym  z  podstawowych  zadań  wprowadzanej  stabilizującej  reguły  wydatkowej 
jest  doprowadzanie  w  średnim  okresie  do  stabilizacji  deficytu  sektora  instytucji 
rządowych  i  samorządowych  na  poziomie  średniookresowego  celu  budżetowego 
w celu  zapewnienia  średnio-  i  długookresowej  stabilności  finansów  publicznych. 
Zdrowe  finanse  publiczne  sprzyjają  poprawie  wyników  gospodarki  w  średnim 
i długim  okresie.  Polityka  fiskalna  polegająca  na  utrzymywaniu  dyscypliny 
budżetowej  w  średnim  okresie,  poprzez  pozytywny  wpływ  na  oszczędności 
krajowe, ograniczenie premii za ryzyko, redukcję kosztu kapitału i kosztów obsługi 
długu  publicznego,  przyczynia  się  do  wzrostu  akumulacji  kapitału  i  w  efekcie 
prowadzi  do  podwyższenia  tempa  wzrostu  potencjalnego  PKB.  Dodatkowym 
wsparciem  dla  wzrostu  gospodarczego  będzie  również  wzrost  transparentności 
prowadzonej polityki fiskalnej. Przyczyni się to do wzrostu wiarygodności sektora 
finansów publicznych w Polsce i w efekcie podniesie zaufanie do całej gospodarki. 
W  konsekwencji  poprawi  się  konkurencyjność  gospodarki  i  podniesienie  jakości 
funkcjonowania przedsiębiorstw.  
Podstawową  cechą  proponowanej  stabilizującej  reguły  wydatkowej  jest  jej 
antycykliczny charakter. Ustalenie limitu wydatków w oparciu o zmiany wskaźnika 
średniorocznej dynamiki wartości produktu krajowego brutto w cenach stałych oraz 
49 
 
ustabilizowanie  strukturalnego  deficytu  sektora  instytucji  rządowych 
i samorządowych  na  poziomie  MTO  pozwolą  na  nieskrępowane  działanie 
automatycznych stabilizatorów koniunktury i  wygospodarowanie  nadwyżek 
finansowych  w  dobrych  czasach  w  celu  wparcia  gospodarki  w  okresie  słabej 
koniunktury.  
Główną  zaletą  automatycznych  stabilizatorów  w  porównaniu  z  dyskrecjonalną 
polityką  jest  to,  że  elastyczność  reakcji  dochodów  i  wydatków  jest  wbudowana 
w system fiskalny i nie ma potrzeby podejmowania dodatkowych aktywnych 
operacji, które mogłyby działać z opóźnieniem i w sposób trudny do precyzyjnego 
przewidzenia, w wyniku czego mogłyby  one  nie  tyle  mało  efektywnie  ograniczać 
niestabilność,  co  –  w skrajnym przypadku –  samemu  stać  się  źródłem  zaburzeń. 
Z tego  samego  powodu  automatyczne  stabilizatory  są  bardziej  przewidywalne, 
pozwalając  podmiotom  w  lepszy  sposób  formułować  oczekiwania. Zmiany 
wielkości  automatycznych  stabilizatorów  są  proporcjonalne  –  im  większe 
fluktuacje  makroekonomiczne,  tym  większy  ich  wpływ  na  sektor  finansów 
publicznych. Ważne jest również to, że działają one w różnych fazach cyklu. Ten 
instrument polityki fiskalnej zmniejsza tym samym potrzebę częstych zmian stawek 
podatkowych, co  przyczynia  się  do  zwiększenia  przewidywalności  systemu 
podatkowego i stabilności otoczenia gospodarczego. Ostatni kryzys w gospodarce 
światowej pokazał jednak, że w wyjątkowych przypadkach (np. głębokiej recesji) 
władze  gospodarcze  mogą  użyć  polityki  dyskrecjonalnej  dla  łagodzenia  skutków 
recesji.  
Zarówno  w  przypadku  działań  dyskrecjonalnych,  jak  i  dla  efektywnego 
funkcjonowania automatycznych stabilizatorów koniunktury powinna jednak 
istnieć  odpowiednia  przestrzeń  wygospodarowana  w  dobrych  czasach,  dzięki 
czemu pogorszenie nominalnego wyniku sektora w okresie dekoniunktury nie 
zagroziłoby  stabilności  finansów  publicznych.  Taką  przestrzeń  zapewni 
proponowana stabilizująca reguła wydatkowa.  
Wspominany wyżej antycykliczny charakter proponowanych zmian regulacyjnych 
pozwoli  na  stabilizację  wahań  koniunktury  w  gospodarce  i  zwiększy  stabilność 
wzrostu  gospodarczego.  Skutkiem  tego  będzie  ograniczenie  ryzyka  prowadzenia 
działalności  gospodarczej  i  wzrost  atrakcyjności  kraju  z  punktu  widzenia 
długookresowo  lokowania  bezpośrednich  inwestycji  zagranicznych.  Znajdzie  to 
50