Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2014

Wykres 23. Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez SFP i SP
% PKB
7,0%
6,4%
6,3%
6,5%
6,0%
5,4%
6,2%
6,1%
5,5%
5,0%
5,2%
4,5%
4,1%
3,7%
3,8%
4,0%
4,0%
3,2%
3,3%
3,5%
3,1%
3,6%
2,8%
3,6%
3,0%
2,6%
3,2%
3,2%
3,0%
2,5%
2,7%
2,5%
2,0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Niew y magalne zobow iązania z ty tułu poręczeń i gw arancji udzielony ch przez SP
Niew y magalne zobow iązania z ty tułu poręczeń i gw arancji udzielony ch przez jednostki SFP





16
III. OCENA REALIZACJI CELU STRATEGII
W 2012 r. i w I połowie 2013 r. zarządzanie długiem odbywało się na podstawie Strategii
zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2012–2015, przyjętej przez Radę
Ministrów w grudniu 2011 r. oraz Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych
w latach 2013–2016, zaakceptowanej we wrześniu 2012 r.
Tabela 2 przedstawia ocenę stopnia realizacji celu Strategii wraz z ograniczeniami na ryzyko
w 2012 r. i w I połowie 2013 r.
Tabela 2. Ocena stopnia realizacji Strategii w 2012 r. i w I połowie 2013 r.
I. Cel Strategii – minimalizacja kosztów obsługi długu
Stopień
Sposób realizacji
realizacji*
1. Dobór instrumentów
Podstawowym rynkiem pozyskiwania środków był rynek krajowy. W 2012 r. wartość nominalna
emisji SPW na rynku krajowym wyniosła 140,7 mld zł, a na rynkach zagranicznych pozyskano
środki o wartości nominalnej 43,8 mld zł (w tym z MIF 5,5 mld zł), w I połowie 2013 r. było to
odpowiednio 91,2 mld zł oraz 8,3 mld zł (w tym 3,0 mld zł z MIF). Głównymi czynnikami
wpływającymi na decyzje w zakresie struktury finansowania w 2012 r. i w I połowie 2013 r.
były:
• czynniki o charakterze zewnętrznym, w szczególności:
o sytuacja gospodarcza i fiskalna w Europie (spadek PKB w UE, kryzys zadłużeniowy
części krajów) skutkujące dalszymi obniżkami ratingów krajów europejskich (w tym
utratą najwyższej oceny AAA przez Francję i Austrię);
o restrukturyzacja długu Grecji i międzynarodowa pomoc dla Cypru;
o działania podejmowane w ramach UE mające na celu przywrócenie stabilności
makroekonomicznej i długoterminową poprawę sytuacji fiskalnej oraz działania
pomocowo-zaradcze (pakt fiskalny, wspólny nadzór bankowy, powołanie stałego
mechanizmu pomocy finansowej dla strefy euro: ESM);
o polityka niskich stóp procentowych prowadzona przez banki centralne, które

w największym stopniu wpływają na sytuację na globalnym rynku finansowym;
Wysoki
o zwiększenie programu skupu aktywów przez Fed i Bank Japonii, skutkujące znacznymi
przepływami kapitału, w tym także na rynek polskich obligacji skarbowych;
o zmienność kursu EUR/USD (przedział wahań wynosił 1,21–1,36);
• czynniki o charakterze lokalnym, przede wszystkim:
o oczekiwania inwestorów co do skali i tempa łagodzenia polityki pieniężnej przez RPP
(od listopada 2012 r. do czerwca 2013 r. RPP obniżyła stopy procentowe o 2,0 punkty
procentowe);
o podniesienie perspektywy ratingu Polski przez agencję Fitch ze „stabilnej” do
„pozytywnej” w lutym 2013 r. i podwyższenie ratingu z A- do A przez Japan Credit
Rating Agency (JCR) w marcu 2013 r.;
o utrzymujące się zainteresowanie inwestorów zagranicznych rynkiem SPW (napływ
kapitału zagranicznego na kwotę 36,3 mld zł w 2012 r. i 11,4 mld zł w I połowie
2013 r.);
o znaczne wahania kursu złotego: w 2012 r. kurs EUR/PLN kształtował się w przedziale
4,04-4,50, a w I połowie 2013 r. w przedziale 4,07–4,35;
o spadek rentowności krajowych i zagranicznych obligacji skarbowych do najniższego
w historii poziomu na koniec 2012 r. Pozytywny trend spadkowy utrzymał się
w I połowie 2013 r., a rentowności obligacji w maju osiągnęły kolejne rekordowe
minima;

3 Ocena kredytowa długu rządowego państw UE znajduje się w aneksie 5.
4 W sierpniu 2013 r. agencja Fitch obniżyła perspektywę ratingu Polski ponownie do perspektywy „stabilnej”.

17

• rozkład w czasie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, w tym związanych z wykupem
dużych serii obligacji przypadających na styczeń, kwiecień i październik;
• elastyczność w wyborze instrumentów i terminów emisji, służąca dostosowaniu wielkości
i struktury oferty do bieżącej i oczekiwanej sytuacji rynkowej;
• utrzymywanie bezpiecznego poziomu płynności budżetu państwa, przejawiające się
prefinansowaniem znaczącej części potrzeb pożyczkowych brutto kolejnego roku
(odpowiednio 19% potrzeb 2012 r. i 29% potrzeb planowanych na 2013 r.) pod koniec lat
poprzedzających.
W zakresie długu zagranicznego najważniejszymi operacjami były:
• regularne emisje na rynku euro (w 2012 r. łączna wartość długu zaciągniętego na rynku euro
wyniosła 5,3 mld EUR, a w I połowie 2013 r. 1,3 mld EUR) i dolara amerykańskiego (dwie
emisje obligacji o łącznej wartości 3,0 mld USD);
• utrzymywanie obecności Polski na pozostałych głównych rynkach. W 2012 r. na rynku jena
japońskiego wyemitowano obligacje o łącznej wartości 91,0 mld JPY, natomiast na rynku
franka szwajcarskiego obligacje o łącznej wartości 825,0 mln CHF;
• ciągnienia kredytów z MIF (łącznie w 2012 r. i I połowie 2013 r. 2,0 mld EUR, w tym z EBI
1,2 mld EUR i z Banku Światowego 0,8 mld EUR).
2. Efektywność rynku SPW
Do najważniejszych działań służących ograniczeniu kosztów należały:
• polityka emisji płynnych serii obligacji benchmarkowych na rynku krajowym.
W połowie 2013 r. 17 emisji przekraczało równowartość 5 mld EUR. Na koniec czerwca
2013 r. 84% wartości nominalnej zadłużenia w obligacjach średnio- i długoterminowych
o stałym oprocentowaniu stanowiły emisje benchmarkowe. Średni wskaźnik płynności po
spadku w 2009 r. do poziomu 111,2% wzrósł do 173,7% w 2012 r. i na zbliżonym poziomie
utrzymał się w I połowie 2013 r. (173,1%);
• emisja płynnych serii obligacji (regularne emisje o wartości zapewniającej płynność danej
emisji) na rynku euro i dolara amerykańskiego;
• dostosowanie poziomu i struktury podaży SPW do bieżącej sytuacji rynkowej oraz
oddziaływanie na tę sytuację poprzez politykę informacyjną;
• wprowadzenie w październiku 2011 r. nowych zasad oceny aktywności DSPW promujących
tworzenie możliwie najlepszych warunków do zawierania transakcji na SPW na rynku
wtórnym. Wprowadzenie oceny jakości kwotowania SPW na rynku elektronicznym jako
jedynego kryterium oceny aktywności na rynku wtórnym DSPW i kandydatów spowodowało
znaczne zmniejszanie się spreadu pomiędzy ofertami kupna i sprzedaży podawanymi przez
uczestników rynku elektronicznego i jednocześnie istotny wzrost kwotowanych wolumenów.
Dzięki temu rynek elektroniczny stał się realnym punktem odniesienia dla wszystkich
uczestników rynku SPW (w tym pozabankowych i zagranicznych);
• wprowadzenie w 2012 r. formuły przetargu jednej ceny oraz możliwości składania ofert
niekonkurencyjnych na wszystkich przetargach sprzedaży SPW. W efekcie zaobserwowano,
że rentowności uzyskiwane na przetargu były niejednokrotnie niższe niż na rynku wtórnym.


5 Wskaźnik płynności – iloraz miesięcznej wartości transakcji zawartych na obligacjach do zadłużenia na koniec
miesiąca.


18

II. Ograniczenia celu – mierzalne
Stopień
Wartość
Ograniczenie
Sposób realizacji
Miara
realizacji*
2011
2012
VI 2013
• Ograniczenie emisji bonów skarbowych
Średnia
(w sierpniu 2013 r. nastąpiło całkowite zapadalność



oddłużenie w bonach skarbowych);
(w latach)
•

Wysoka
sprzedaż
obligacji
średnio- - kraj
4,25
4,47
4,53
ia
i długoterminowych w 2012 r. i w I połowie - zagranica
7,77
7,63
7,56
an
2013 r. (odpowiednio 64% i 65% ogółu SPW - razem
5,40
5,49
5,48
sow
sprzedanych na przetargach
sprzedaży
n
Udział w SPW
a
i zamiany)
przy
korzystnych



Wysoki
uwarunkowaniach rynkowych;
krajowych:
efin
• Duża
rola
przetargów
zamiany
o r
(na przetargach zamiany odkupiono 30%
yk

zadłużenia
początkowego
obligacji - SPW do 1
yz
19,9% 14,2%
14,9%
R
zapadających w okresie styczeń 2012 r. roku



– czerwiec 2013 r.);
- bonów
• Wydłużenie średniej zapadalności długu
2,3%
1,1%
0,5%
skarbowych
krajowego, mimo zmiennych warunków

rynkowych.
• Udział długu zagranicznego utrzymywał się
nieco powyżej zakładanego w Strategii Udział długu
poziomu 30%, co wynikało z okoliczności, zagranicznego 32,0% 31,6% 30,6%
w których Strategia dopuszczała jego w długu SP
przekroczenie (tj. ze zwiększonego w 2012 r.
prefinansowania potrzeb pożyczkowych roku
e
2013
emisjami
obligacji na rynkach
rsow
zagranicznych po rentownościach niższych
u
niż na rynku krajowym oraz deprecjacji
Zadowalający
o k
złotego w czerwcu 2013 r.);
Udział długu
yk
• Udział długu w euro w długu zagranicznym
yz
w euro
R
był nieznacznie niższy niż zakładany
66,9% 69,4% 69,3%
w
Strategii
(70%),
co
wynikało w długu
z okoliczności
w których Strategia zagranicznym
dopuszczała odchylenie (tj. zwiększonego
udziału nowych emisji w dolarze w 2012 r.);
• Kontynuacja długoterminowego
finansowania nierynkowego w MIF.
ATR
ej
•



Duration długu krajowego pozostawało (w latach)
tow
w określonym w Strategii przedziale 2,5–3,5 - kraj
3,25
3,29
3,37
cen
lat;
- zagranica
6,55
6,40
6,27
ro
• ATR długu krajowego utrzymywało się w - razem
4,33
4,30
4,28
y p
Wysoki
określonym w Strategii przedziale 2,8–4,2 Duration
top
lat;



(w latach)
o s
• Ryzyko długu zagranicznego pozostawało na
yk
bezpiecznym poziomie i nie stanowiło - kraj
2,80
3,01
3,02
yz
ograniczenia dla celu minimalizacji kosztów. - zagranica
4,96
5,37
5,16
R
- razem
3,52
3,81
3,73





19
III. Ograniczenia celu – niemierzalne
Stopień
Ograniczenie
Sposób realizacji
realizacji*
Głównymi instrumentami zarządzania ryzykiem płynności były:
• przetargi zamiany (w 2012 r. odkupiono obligacje o wartości 40,3 mld zł,
a w I połowie 2013 r. o wartości 12,1 mld zł);
• oprocentowane lokaty złotowe w NBP – w 2012 r. utworzono lokaty o łącznej
wartości 123,5 mld zł, a w I półroczu 2013 r. 52,4 mld zł;
• lokaty złotowe dokonywane za pośrednictwem BGK. W 2012 r. zawarto
transakcje o łącznej wartości 980,1 mld zł, a w I półroczu 2013 r. 532,9 mld zł;
ci
• transakcje rynkowej wymiany walut typu FX swap pozwalające na okresowe
noś
wykorzystanie posiadanych walut w celu pozyskania środków złotowych.
łyn
W 2012 r. przeprowadzono transakcje o równowartości 1,4 mld USD;
Wysoki
•
o p
lokaty walutowe – w 2012 r. zawarto lokaty na kwotę 125,5 mld EUR,
yk
a w I półroczu 2013 r. na kwotę 61,8 mld EUR;
yz
• sprzedaż części środków walutowych z funduszy unijnych bezpośrednio na
R
rynku walutowym (w 2012 r. na rynku sprzedano waluty o równowartości
6,5 mld EUR, w 2013 r. sprzedaż była kontynuowana);
• lokaty wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych
na rachunkach Ministra Finansów w BGK w ramach konsolidacji płynności
sektora finansów publicznych. Na koniec czerwca 2013 r. zgromadzono środki
w wysokości 29,7 mld zł.
Poziom płynnych aktywów budżetu państwa w 2012 r. i w I połowie 2013 r.
zapewnił bezpieczną realizację przepływów budżetowych.
• Lokaty w BGK, zabezpieczone SPW, nie generowały ryzyka kredytowego;
• Funkcjonuje system limitów kredytowych dla lokat niezabezpieczonych;
e
• Ryzyko związane z transakcjami na instrumentach pochodnych jest
ow
ograniczane poprzez wybór partnerów o wysokiej wiarygodności kredytowej;
yt
• Funkcjonuje system zabezpieczeń transakcji na instrumentach pochodnych
red
Wysoki
w postaci blokady papierów skarbowych w KDPW. Transakcje zabezpieczone
o k
nie generują ryzyka kredytowego;
yk
• Ryzyko kredytowe transakcji niezabezpieczonych dywersyfikowane jest przez
yz
limity nałożone na łączną wartość transakcji zawieranych z poszczególnymi
R
partnerami. Wiarygodność kredytowa potencjalnych partnerów jest na bieżąco
monitorowana;
• Zawierano wyłącznie transakcje krótkoterminowe (do roku).
• Zarządzanie długiem skupione w jednej jednostce organizacyjnej MF

e
;
o
jn
• Odpowiednia infrastruktura techniczna do zawierania transakcji rynkowych;
yk
cy
Zadowalający • Bezpieczeństwo informacji związanych z zarządzaniem długiem;
yz
R
era
p
• Zintegrowana baza danych długu SP.
o


• Na poziom kosztów obsługi w 2012 r. miały wpływ transakcje swapowe
zawarte w 2011 r. (zwiększenie kosztów o 1,56 mld zł w 2011 r. i zmniejszenie
sługi
o 1,61 mld zł w 2012 r.) oraz w 2012 r. (zwiększenie kosztów o 0,49 mld zł
ob
e
si
w 2012 r. i zmniejszenie o 0,50 mld zł w 2013 r.). Celem transakcji było
dążenie do kształtowania kosztów obsługi długu na poziomie zgodnym
osztów
Zadowalający
z limitami z ustawy budżetowej przy jednoczesnym obniżeniu kosztów w roku
następnym;
długu w cza
• Kupony nowych emisji ustalane były na poziomie zbliżonym do ich
rentowności.
ozkład k

R
• Do równomiernego rozkładu kosztów przyczyniały się przetargi zamiany
na rynku krajowym oraz przetarg odkupu obligacji nominowanej w EUR.
*) Wg skali: wysoki, zadowalający, umiarkowany, niski.

20