Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym

Druk nr 1754


Warszawa, 19 czerwca 2013 r.
SEJM

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja









Pani

Ewa Kopacz

Marszałek Sejmu

Rzeczypospolitej Polskiej




Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2
kwietnia 1997 r. i na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu niżej podpisani
posłowie wnoszą projekt ustawy:


- o zmianie ustawy o samorządzie
gminnym.


Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy
upoważniamy pana posła Arkadiusza Mularczyka.



(-) Jacek Bogucki; (-) Andrzej Dera; (-) Mieczysław Golba; (-) Tomasz
Górski; (-) Patryk Jaki; (-) Beata Kempa; (-) Arkadiusz Mularczyk; (-) Józef
Rojek;
(-) Andrzej Romanek; (-) Edward Siarka; (-) Piotr
Szeliga;
(-) Tadeusz
Woźniak;
(-) Jan Ziobro; (-) Kazimierz
Ziobro; (-) Jarosław Żaczek.

Projekt

USTAWA
z dnia ………
o zmianie ustawy o samorządzie gminnym.


Art. 1. W ustawie z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2013 r., Poz. 594 j.t.) wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 28g:
a) skreśla się ust. 3a,
b) po ust. 3a dodaje się ust. 3b w brzmieniu:


„3b. Jeżeli okoliczności, o których mowa w ust. 1 trwają dłużej niż 6


miesięcy, wówczas jest to równoznaczne z wygaśnięciem mandatu


wójta.”;

2) W art. 29a, ust. 4 otrzymuje brzmienie:


„4. Uchylanie się od złożenia ślubowania oraz niemożność złożenia ślubowania

z przyczyn określonych w art. 28g ust. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia

wyników wyborów wójta jest równoznaczna z odmową złożenia ślubowania.”;



Art. 2. Ustawa wchodzi w życie w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia.



















UZASADNIENIE

1. Potrzeba i cel wydania ustawy

Obecna treść ustawy o samorządzie gminnym umożliwia wystąpienie stanu
faktycznego, w którym naruszona może zostać zasada samorządności wyrażona w art. 16
Konstytucji Rzeczypospolitej. W art. 28h ustawy o samorządzie gminnym przewidziana
została, w wypadku niemożliwości sprawowania przez wójta (burmistrza lub prezydenta
miasta) funkcji w wymienionych w przedmiotowej ustawie okolicznościach, instytucja
wyznaczenia przez Prezesa Rady Ministrów osoby, która przejmuje wykonywanie zadań i
kompetencji wójta. Obowiązująca treść art. 28g ust. 2, 3 i 3a oraz art. 29 ustawy o
samorządzie gminnym nie przewiduje ograniczeń czasowych w pełnieniu funkcji przez osobę
wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów, co w efekcie może prowadzić do sytuacji, w
której osoba nieposiadająca mandatu społecznego pełniłaby do końca kadencji rady gminy
obowiązki wójta.

Do opisanej powyżej sytuacji doszło w przypadku miasta Oświęcim, w którym na
dzień przed datą złożenia ślubowania prezydent elekt uległ poważnemu wypadkowi
faktycznie uniemożliwiającemu sprawowanie mandatu. Względem wybranego prezydenta
orzeczono rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej
egzystencji na okres do 30 kwietnia 2014 r. W związku z powyższym Prezes Rady Ministrów
z dniem 11 lipca 2011 r. wyznaczył osobę do wykonywania zadań i kompetencji Prezydenta
miasta Oświęcim w okresie niezdolności do pełnienia funkcji przez wybranego kandydata,
jednak nie dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu Prezydenta. Na osobę wykonującą
obowiązki Prezydenta miasta Oświęcim wybrany został kontrkandydat prezydenta elekta,
który przegrał wybory, wobec czego faktycznie obowiązki prezydenta pełnić będzie
najprawdopodobniej do końca kadencji Rady miasta Oświęcim osoba nieposiadająca mandatu
społecznego do sprawowania tej funkcji.

Taka sytuacja stała się możliwa ze względu na brak wprowadzenia przez
ustawodawcę ograniczenia czasowego w zastępowaniu wójta przez osobę powołaną przez
Prezesa Rady Ministrów, co może stanowić według poglądów doktryny naruszenie zasady
samodzielności samorządu terytorialnego wyrażonej w art. 16 Konstytucji. Opinie taką
potwierdził m.in. dr hab. Krzysztof Skotnicki, w opinii Biura Analiz Sejmowych na temat
zgodności art. 28g ust. 3a w związku z art. 28h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym przewidującego pełnienie funkcji prezydenta miasta przez komisarza rządowego
powołanego przez Prezesa Rady Ministrów z art. 62 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji (BAS-
WAUiP-230/13).

W związku z powyższym niezbędne stało się wprowadzenie zmian do ustawy o
samorządzie gminnym, które zapobiegną możliwości sprawowania mandatu wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) przez osobę nieposiadającą mandatu społecznego przez całą
lub dużą część kadencji rady gminy, w wypadku zaistnienia przemijającej przeszkody w
sprawowaniu mandatu przez wójta lub wójta elekta jeszcze przed złożeniem ślubowania.

2. Stan rzeczywisty w normowanej dziedzinie

W obecnym stanie prawnym ustawa o samorządzie gminnym przewiduje kilka
okoliczności, będących przemijającą przeszkodą w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta.
Są to m.in.:
- tymczasowe aresztowanie,
- odbywanie kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,
- odbywanie kary aresztu,
- niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,
- zawieszenie w czynnościach służbowych
W przypadku, gdy przemijająca przeszkoda spowodowana przez jedną z powyższych
okoliczności zaistnieje przed złożeniem przez wójta ślubowania, zadania i kompetencje wójta
przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody,
przekazany niezwłocznie za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji
publicznej ( art. 28g ust.1 i ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym).
Przedstawione powyżej rozwiązanie zawarte w w/w przepisach, zgodnie z opinią prawną
sporządzoną dla Biura Analiz Sejmowych przez dr-a hab. Krzysztofa Skotnickiego -
profesora UŁ - narusza te postanowienia Konstytucji, które stanowią o wybieralności
organów stanowiących i wykonawczych samorządu terytorialnego, w szczególności art. 169
Konstytucji, a tym samym narusza wyrażoną w art. 16 Konstytucji zasadę samodzielności
samorządu terytorialnego. Przyczyną naruszenia ww. artykułów ustawy zasadniczej jest brak
określenia maksymalnego czasu przez który wykonywanie zadań i kompetencji organu
wykonawczego gminy powierzane jest osobie wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów.
Przedstawiony powyżej stan faktyczny prowadzi do sytuacji, w której organem
wykonawczym gminy jest osoba nie wybrana przez mieszkańców gminy, lecz wyznaczona
przez Prezesa Rady Ministrów. Ów komisarz wykonuje zadania i kompetencje wójta przez
prawie całą kadencję, pomimo iż konstytucyjna zasada praworządności nakazywałaby
rozpisać nowe wybory. Omawiana sytuacja jest sprzeczna z podstawowymi zasadami
demokracji i standardami państwa prawnego, a przede wszystkim jest niezgodna z
Konstytucją, gdyż z postanowień art. 169 ustawy zasadniczej wynika, iż organy stanowiące
jak i wykonawcze gminy pochodzą z powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych
wyborów. Istotne zatem jest fakt, iż organ wykonawczy musi pochodzić z wyborów, zaś
ustawa musi określać nie tylko zasady i tryb tego wyboru, ale również zasady i tryb jego
odwołania. Dlatego też dyspozycja zawarta w art. 169 Konstytucji zakazuje odejścia od
wyłaniania organów stanowiących jak i wykonawczych samorządu terytorialnego w drodze
wyborów. Ewentualne odstępstwa od tej zasady powinny być podyktowane jedynie
nadzwyczajnymi okolicznościami w szczególnych sytuacjach i powinny mieć charakter
przejściowy.
Słuszny niepokój budzi również fakt, iż zgodnie z art. 28g ust. 6 ustawy o samorządzie
gminnym osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów wykonuje zadania i kompetencje
wójta „nie dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu wójta”. Oznacza to, że może to trwać
nawet przez całą kadencję, jako że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym należy
rozróżniać trwanie kadencji wójta od okresu rzeczywistego pełnienia przez niego
obowiązków wójta, który rozpoczyna się z chwilą złożenia ślubowania wobec rady gminy,
lub wyjątkowo wobec właściwego terytorialnie komisarza wyborczego. Z sytuacją, w której
Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę zastępującą organ gminy mamy do czynienia
również w przypadku, gdy dojdzie do odwołania rady gminy albo wójta bądź rady gminy i
wójta w drodze referendum. W tym jednak przypadku ustawa literalnie wskazuje na
konieczność zarządzenia wyborów tego organu przez Prezesa Rady Ministrów. Podobnie w
przypadku opisanym w art. 97 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdy Prezes Rady
Ministrów stosuje środek nadzorczy w postaci zawieszenia organów gminy w przypadku, gdy
występuje w ich działaniu brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych i nie ma
nadziei na szybką poprawę. Ustawa wprowadza w tej sytuacji instytucję „komisarza
rządowego” i „zarządu komisarycznego”, który może wykonywać zadania i kompetencje
organów gminy nie dłużej niż dwa lata (zob. art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Regulacja przez ustawodawcę ww. sytuacji pokazuje, iż przewidywał on w przyszłości
możliwość zastępowania władz gminy, jednak zgodnie z zamysłem ustawodawcy powinna
być to sytuacja nadzwyczajna, spowodowana szczególnymi okolicznościami. Jednocześnie
Prezes Rady Ministrów powinien dążyć do tego, aby zastępowany przez komisarza organ
został ponownie wybrany w demokratycznych wyborach. Na etapie stosowania prawa mamy
jednak do czynienia z sytuacją, w której gminą zarządza osoba nieposiadająca mandatu
społecznego do sprawowania tej funkcji i wykonuje kompetencje wójta przez czas
nieokreślony. Przedstawiony stan prawny narusza w ten sposób art. 16 i 62 Konstytucji

3. Różnica pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym

Przedstawiony projekt ustawy realizuje cele, jakimi kierował się ustawodawca
wprowadzając instytucję komisarza rządowego. Poprzez wprowadzenie ust. 3b w art. 28g
wnioskodawcy dążą do zapewnienia transparentności wyborów wójta, poprzez literalne
wskazanie okoliczności, w jakiej Prezes Rady Ministrów zobowiązany jest do zarządzenia