Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok 2013

RADA MINISTR ÓW










U S T A W A O Z M I A N I E
U S T A W Y B U D Ż E T O W E J
NA R O K 2 0 1 3


UZASADNIENIE











Warszawa, sierpień 2013
SPIS TREŚCI


1. Założenia makroekonomiczne........................................................................................ 5
2. Dochody budżetu państwa ............................................................................................. 7
3. Finansowanie deficytu budżetu państwa...................................................................... 12
4. Wydatki budżetu państwa ............................................................................................ 12
5. Programy wieloletnie w układzie zadaniowym ........................................................... 50
6. Omówienie głównych zmian w artykułach projektu ustawy o zmianie ustawy
budżetowej na rok 2013 ............................................................................................... 56
7. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok 2013
w zakresie planowania w układzie zadaniowym.......................................................... 58


3
1. Założenia makroekonomiczne
Przygotowując prognozę makroekonomiczną na potrzeby ustawy budżetowej na 2013 r.
założono, że realny wzrost PKB w Polsce w 2012 r. wyniesie 2,5%, a w kolejnym roku tempo
wzrostu gospodarczego zwolni do 2,2%. Podstawowym czynnikiem odpowiedzialnym
za spowolnienie wzrostu gospodarczego w kraju było wyraźne pogorszenie koniunktury
w otoczeniu zewnętrznym Polski, co przy ograniczeniu popytu publicznego w związku
z prowadzoną konsolidacją finansów publicznych, przełożyć się miało na pogorszenie sytuacji
na rynku pracy i w konsekwencji ograniczenie popytu krajowego w związku z negatywnym
wpływem na dochody do dyspozycji gospodarstw domowych. Sformułowane na etapie
przygotowywania budżetu państwa na 2013 r. prognozy makroekonomiczne nie odbiegały
od ówczesnego konsensusu rynkowego, który w okresie sierpień-wrzesień 2012 r. dla realnego
tempa wzrostu PKB wynosił ok. 2,2%.
Podstawowym uwarunkowaniem prognozy makroekonomicznej będącej uzasadnieniem
dla ustawy budżetowej na 2013 r. był zakładany scenariusz rozwoju sytuacji gospodarczej
w pozostałych państwach Unii Europejskiej, co determinuje kształtowanie się popytu
zewnętrznego na polskich rynkach eksportowych. Indykatorem tego popytu jest import UE.
Konstruując założenia budżetowe przyjęto, że po obniżeniu realnego tempa wzrostu importu
UE do 0,0% w 2012 r. w stosunku do 4,1% wzrostu z 2011 r., w 2013 r. import UE wzrośnie
realnie o 2,2%. Dzisiaj już wiadomo, że scenariusz ten był nadmiernie optymistyczny.
Dynamika popytu zewnętrznego będzie niższa, co znajdzie wyraz w obniżeniu realnego tempa
wzrostu eksportu w stosunku do prognozy przyjętej w uzasadnieniu do ustawy budżetowej
na 2013 r., pomimo oczekiwanego osłabienia się złotego. Obecnie szacuje się, że eksport Polski
w roku bieżącym wzrośnie realnie o 2,8% w stosunku do 4% wzrostu przyjętego
w uzasadnieniu do ustawy budżetowej.
Jednym z uwarunkowań prognozy była również skala i ścieżka niezbędnej konsolidacji
fiskalnej. Wyraźne pogorszenie koniunktury gospodarczej w Europie w drugiej połowie 2012 r.
i w konsekwencji obniżenie realnego tempa wzrostu gospodarczego w Polsce w ubiegłym roku
do 1,9% względem oczekiwanego wzrostu na poziomie 2,5%, znalazło wyraz w większym
od planowanego na etapie ustawy budżetowej na 2013 r. deficycie sektora rządowego
i samorządowego. Uwzględniając zobowiązania kraju wynikające z członkowstwa w UE,
w tym fakt objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu, w celu realizacji niezbędnej
konsolidacji finansów publicznych wymagane są dodatkowe ograniczenia w zakresie
wydatków publicznych.
Miejsce inwestycji publicznych w tworzeniu wzrostu gospodarczego powinny stopniowo
przejmować inwestycje prywatne. Proces ten jest obserwowany od 2011 r., od kiedy to udział
w PKB nakładów brutto na środki trwałe sektora rynkowego systematycznie się zwiększa.

5
W celu utrzymania obecnej dynamiki inwestycji w projekty infrastrukturalne inwestycje
bezpośrednio finansowane przez sektor instytucji rządowych i samorządowych mają być
wspierane inwestycjami realizowanymi w ramach programu Inwestycje Polskie. Program ten
oparty jest na dwóch filarach: Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) oraz specjalnie
powołanej spółce Polskie Inwestycje Rozwojowe. Celem pierwszego filaru jest zwiększenie
akcji kredytowej i gwarancyjnej związanej z potrzebami długookresowego finansowania
inwestycji realizowanych przez sektor prywatny w obszarach strategicznych dla państwa.
W szczególności nowym instrumentem obsługiwanym przez BGK jest portfelowa linia
gwarancyjna de minimis zapewniająca małym i średnim przedsiębiorstwom (MŚP) łatwiejszy
i tańszy dostęp do finansowania bieżącej działalności w okresie spowolnienia gospodarczego.
Instrument ten jednocześnie zmniejszy ryzyko kredytowe dla banków. Zadaniem spółki Polskie
Inwestycje Rozwojowe S.A. jest z kolei inwestowanie w spółki celowe, odpowiedzialne
za przygotowanie i prowadzenie projektów infrastrukturalnych.
Działania te powinny pozwolić na utrzymanie obserwowanej od 2011 r. tendencji
w zakresie odbudowy udziału inwestycji prywatnych w PKB. Szacuje się jednak, że w związku
z silnym wzrostem niepewności dotyczącej kształtowania się sytuacji gospodarczej
w najbliższej przyszłości, realny wzrost inwestycji prywatnych w 2013 r. będzie o ok. 1,3 pkt.
proc. niższy w stosunku do założeń przyjętych w uzasadnieniu ustawy budżetowej na 2013 r.
i wyniesie 4,4%.
Konsekwencją pogorszenia perspektyw wzrostu gospodarczego i niższej aktywności
sektora prywatnego będzie spadek popytu na pracę w Polsce w 2013 r. Szacuje się,
że przeciętne zatrudnienie w gospodarce narodowej spadnie w roku bieżącym o 0,4%
w stosunku do oczekiwanego jeszcze we wrześniu 2012 r. wzrostu na poziomie 0,2%.
W efekcie oczekuje się, że zakładana w obowiązującej ustawie budżetowej stopa bezrobocia
na koniec 2013 r. wyniesie nie 13,0, a 13,8%. Znajdzie to również wyraz w niższym realnym
tempie wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, które obecnie
szacowane jest na 1,2% wobec 1,8% wzrostu oczekiwanego we wrześniu 2012 r. Relatywnie
niskiemu wzrostowi funduszu wynagrodzeń w roku bieżącym towarzyszyć będzie wysoki
realny wzrost funduszu emerytur i rent w wyniku waloryzacji świadczeń. W konsekwencji
realny wzrost dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych w 2013 r. wyniesie ok. 1,6%
w stosunku do 2,2% wzrostu przyjętego w uzasadnieniu do ustawy budżetowej na 2013 r.
Dodatkowo, przyjmuje się, że w związku z dużą niepewnością dotyczącą przyszłej sytuacji
gospodarczej w roku bieżącym wzrośnie stopa oszczędności gospodarstw domowych.
W efekcie powyższych czynników realne tempo wzrostu konsumpcji prywatnej w roku
bieżącym wyniesie tylko 1,1% w porównaniu do 2,2% wzrostu prognozowanego w ustawie
budżetowej na 2013 r.

6
Istotne obniżenie prognozy realnego tempa wzrostu popytu krajowego w stosunku
do oczekiwań formułowanych we wrześniu ubiegłego roku (0,8% względem 1,7%) skutkować
będzie niższym tempem wzrostu importu, który dodatkowo ograniczy poprawa
konkurencyjności cenowej dóbr i usług krajowych względem zagranicznych w związku
ze słabszym złotym. Prognozuje się, że w 2013 r. import wzrośnie realnie o 0,9%.
W uzasadnieniu do ustawy budżetowej na 2013 r. oczekiwano wzrostu tej kategorii
ekonomicznej na poziomie 2,8%. Uwzględniając zmianę prognozy wzrostu eksportu można
oczekiwać, że kontrybucja eksportu netto we wzrost PKB w roku bieżącym wzrośnie
do 0,8 pkt. proc. w stosunku do 0,5 pkt. proc. kontrybucji oczekiwanej dziewięć miesięcy temu.
Oczekiwania dotyczące kształtowania się składowych PKB pozwalają obecnie
przewidywać, że wzrost gospodarczy w Polsce w 2013 r. wyniesie 1,5%, czyli o 0,7 pkt. proc.
mniej niż przyjęto w ustawie budżetowej na 2013 rok. Prezentowany wyżej scenariusz
kształtowania się sytuacji gospodarczej w Polsce oznacza ponadto ograniczenie udziału popytu
krajowego w tworzeniu wzrostu gospodarczego w stosunku do oczekiwań formułowanych
w uzasadnieniu obowiązującej ustawy budżetowej. Jest to niekorzystne z punktu widzenia
dochodów sektora rządowego i samorządowego i dodatkowo prowadzi do istotnego osłabienia
presji inflacyjnej. We wrześniu ubiegłego roku prognozowano, że tempo wzrostu cen towarów
i usług konsumpcyjnych w roku bieżącym wyniesie 2,7%, co było zgodne ze średnimi
oczekiwaniami rynkowymi z tego okresu. Obecnie prognozuje się, że wzrost CPI będzie
o ponad 1 pkt proc. niższy (wyniesie 1,6%), co otwiera znacznie większą przestrzeń
do łagodzenia polityki monetarnej w stosunku do założeń w tym zakresie przyjętych
na potrzeby uzasadnienia ustawy budżetowej na 2013 r. Zaprezentowany powyżej scenariusz
kształtowania się sytuacji gospodarczej w Polsce w 2013 r. jest spójny z aktualizacją programu
konwergencji 2013 oraz założeniami projektu budżetu państwa na rok 2014 przyjętymi przez
Radę Ministrów w dniu 11 czerwca 2013 r.
2. Dochody budżetu państwa
Dochody budżetu państwa w okresie I-VII 2013 r. wyniosły 158,5 mld zł (dane
szacunkowe), co stanowiło 53,0% dochodów zaplanowanych w ustawie budżetowej na 2013 r.
W omawianym okresie dochody były o 7,5 mld zł (4,5%) niższe, niż w analogicznym okresie
2012 r.
Znaczne spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego spowodowało, że w omawianym
okresie, w przypadku większości wpływów podatkowych (VAT, akcyza, CIT) zanotowano
spadek w stosunku do analogicznego okresu 2012 r. Jedynie w przypadku podatku PIT
zanotowano wzrost w stosunku do analogicznego okresu 2012 r. o 4,8%.


7