Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok 2013

7. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok 2013
w zakresie planowania w układzie zadaniowym
Systematycznie wdrażane rozwiązania w zakresie planowania w układzie zadaniowym,
stopień integracji rozwiązań planistycznych stosowanych w obu układach budżetu, wynikający
m.in. z powiązania zadaniowej i tradycyjnej klasyfikacji wydatków na poziomie zadanie
budżetowe – dział, jak również obowiązujące przepisy prawne nakładające na państwowe
jednostki budżetowe oraz jednostki sektora finansów, o których mowa w art. 9 pkt 5-7 i 14
ustawy o finansach publicznych obowiązki w zakresie wykonywania i sprawozdawczości
budżetowej w układzie zadaniowym, wymagały również uwzględnienia informacji
efektywnościowych w trakcie prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy budżetowej na rok
2013. Jednym z elementów poddanych analizie na etapie opracowywania propozycji
oszczędności budżetowych, które znalazły się w przedmiotowym projekcie ustawy, był więc
wpływ zaproponowanych zmian o charakterze finansowym na zakładane poziomy wartości
mierników stopnia realizacji celów zadań budżetowych, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a
ustawy o finansach publicznych.
Zadania budżetowe stanowią podstawową jednostkę klasyfikacyjną układu zadaniowego
o charakterze Cele i mierniki dla zadań budżetowych zostały określone w ramach procesu
planowania budżetowego i zamieszczone, zgodnie z dyspozycją art. 142 pkt 11 ustawy
o finansach publicznych w stanowiącym element „Uzasadnienia do projektu ustawy
budżetowej na rok 2013” dokumencie pt. „Planowanie w układzie zadaniowym na rok 2013”.
Cele i mierniki na poziomach podzadań i działań budżetowych, a także ich wartości
docelowe określane są natomiast dopiero w ramach aktualizacji Wieloletniego Planu
Finansowego Państwa, która zgodnie z art. 107 ust. 2 ustawy o finansach publicznych polega
na doprowadzeniu danych zawartych w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa do zgodności
z ustawą budżetową na dany rok budżetowy. Rozwiązanie takie pozwala na pełne
uwzględnienie ostatecznej alokacji środków wynikającej z ustawy budżetowej na dwóch
najniższych poziomach układu zadaniowego, które mają charakter operacyjny i z tego względu
są w większym stopniu niż to ma miejsce na poziomie zadań budżetowych, zdeterminowane
wysokością środków finansowych. W ramach aktualizacji Wieloletniego Panu Finansowego
Państwa jedynie w uzasadnionych przypadkach – w takim zakresie, w jakim uwarunkowane
jest to zmianami w planowanej alokacji wydatków wynikającymi z ustawy budżetowej
ustalonymi w stosunku do jej projektu – zmianom podlegają również wartości docelowe
mierników na poziomie zadań.
Mając na uwadze powyższe uwarunkowania dotyczące zakresu oraz szczegółowości
prezentacji informacji sprawnościowych w dokumentach budżetowych oraz etapów
ich opracowania, dysponenci części budżetowych dokonali przeglądu potencjalnych skutków

58
proponowanych zmian poziomów finansowania na poziomie zadań budżetowych w odniesieniu
do docelowych wartości mierników stopnia ich realizacji.
W dokumencie zamieszczono jedynie informacje odnoszące się do części sprawnościowej,
nie prezentując zestawienia zmian wydatków przeznaczonych na realizację poszczególnych
zadań budżetowych. Wynika to z jednej strony z szerszego niż tylko wydatki budżetowe
zakresu podmiotowego i przedmiotowego skonsolidowanego planu wydatków, o którym mowa
w art. 142 pkt 11 ustawy o finansach publicznych, który oprócz wydatków państwowych
jednostek budżetowych obejmuje również wydatki państwowych funduszy celowych, agencji
wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których
mowa w art. 9 pkt 14 w/w ustawy. Z drugiej strony natomiast konieczne było również
uwzględnienie zróżnicowanego – na obecnym etapie wykonywania budżetu państwa – poziomu
zaawansowania wydatków z poszczególnych źródeł objętych konsolidacją, a także zmian
dokonywanych w trakcie roku budżetowego, w tym wynikających z uruchomienia środków
z rezerw celowych (środki te nie były brane pod uwagę przy określaniu wartości mierników).
Zestawienie zmian w części wydatkowej byłoby nieporównywalne ze strukturą zestawienia
sporządzonego na etapie planowania budżetowego, utrudniając tym samym poprawną
interpretację zmian zidentyfikowanych w ramach części sprawnościowej; w konsekwencji
zrezygnowano z takiego rozwiązania.
Z przeprowadzonej analizy wynika, że proponowane zmiany (ograniczenia) w poziomach
finansowania poszczególnych zadań budżetowych znajdują odzwierciedlenie jedynie
w przypadku mierników dla następujących zadań budżetowych, tj.:
− Zadania 4.3. Realizacja polityki finansowej państwa – miernik pn. „Relacja wydatków
do Produktu Krajowego Brutto (PKB) na koniec roku (w %)” dla części budżetowej 19 –
Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe zmieni się z „19,9” na „19,4”. Pozytywna
zmiana wartości miernika odzwierciedla efekt działań podejmowanych w ramach
konsolidacji strukturalnej i pokazuje w sposób zagregowany wpływ dodatkowych
oszczędności budżetowych wygospodarowanych w związku z nowelizacją ustawy
budżetowej na rok 2013.
− zadania 8.4. Kreowanie polityki państwa w zakresie kultury fizycznej – miernik pn. „Liczba
zadań wykonanych w danym roku do liczby zadań zaplanowanych do wykonania na dany
rok (w %)” dla części budżetowej 25 – Kultura fizyczna zmieni się z „100” na „86”.
Zmiana wartości miernika związana jest ze zmniejszeniem wydatków budżetowych
na realizację zadania.
− zadania 13.2. Świadczenia społeczne – miernik pn. „Liczba świadczeniobiorców
przypadająca na 1 osobę obsługującą system świadczeń” dla części budżetowej 04 – Sąd
Najwyższy zmieni się z „93,3” na „80”. Zmiana poziomu miernika wynika z aktualizacji
przewidywanej na koniec 2013 r. średniej liczby świadczeniobiorców – do planu na 2013 r.

59
przyjęto, że liczba osób pobierających świadczenia wyniesie 140, natomiast w chwili
obecnej wynosi ona 120 osób. Niższa od planowanej przewidywana liczba osób
pobierających świadczenie wynika z faktu, iż w stan spoczynku nie przeszli wszyscy
sędziowie, którzy mogą skorzystać z tego uprawnienia; ponadto – w I półroczu 2013 r. –
liczba świadczeniobiorców zmniejszyła się w wyniku śmierci oraz utraty prawa
do pobierania świadczenia (odpowiednio przez pięć i jedną osobę). Niższa przewidywana
średnioroczna liczba osób pobierających świadczenia przy założeniu stałej liczby etatów
(1,5) związanych z obsługą systemu świadczeń miała wpływ na ustalenie nowej wartości
miernika.
− zadanie 20.1. Dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej – miernik pn. „Przeciętna miesięczna
liczba osób uprawnionych, za które składki na ubezpieczenie zdrowotne finansowane są
z budżetu państwa (tys. osób)” dla części budżetowej 73 – Zakład Ubezpieczeń
Społecznych zmieni się z „261,8” na „243,7”. Zmiana poziomu miernika stanowi
konsekwencję aktualizacji prognozowanej liczby osób uprawnionych, za które składki
na ubezpieczenia zdrowotne finansowane są z budżetu państwa (tj. osób korzystających
z urlopów wychowawczych, osób zatrudnionych jako nianie na podstawie ustawy o opiece
nad dziećmi do lat 3 oraz inwalidów wojennych, wojskowych i kombatantów).
Przewidywane zmniejszenie liczby osób uprawnionych (z 261,8 tys. do 243,7 tys.) wynika
przede wszystkim z naturalnych procesów demograficznych (np. w przypadku urlopów
wychowawczych – z mniejszej liczby narodzin oraz decyzji podejmowanych przez osoby,
które potencjalnie mogą skorzystać z urlopu wychowawczego).
Uwzględniając przyjęte zasady metodologiczne planowania w układzie zadaniowym oraz
charakter dokonanych oszczędności w pozostałych przypadkach zmiany w poziomie
finansowania zadań budżetowych nie znajdują natomiast bezpośredniego przełożenia
na docelowe wartości mierników. Do pomiaru zadań budżetowych wykorzystywane są przede
wszystkim mierniki rezultatu lub oddziaływania, które umożliwiają dokonywanie oceny
efektywności i skuteczności polityki państwa w perspektywie wieloletniej. Wysoce
zagregowany charakter zadań budżetowych oraz ogólny, strategiczny charakter celów
i mierników na tym poziomie układu zadaniowego powodują więc, że niewielkie zmiany
finansowe w większości przypadków nie znajdują bezpośredniego odzwierciedlenia
w zakładanych poziomach sprawności, efektywności lub skuteczności wykonania
poszczególnych zadań budżetowych. Wielkości docelowych wartości mierników określone
zostały w powiązaniu z wysokością planowanych wydatków, jednak bez uwzględnienia
środków ujętych w rezerwach celowych (środki te znajdują takie odzwierciedlenie dopiero
na etapie wykonywania budżetu w zakresie planu po zmianach oraz przewidywanego
wykonania wartości mierników na koniec roku budżetowego) – projektowane obecnie
oszczędności w zakresie rezerw celowych nie znajdują więc odzwierciedlenia w wartościach
mierników przyjętych na etapie planowania budżetowego i aktualizacji Wieloletniego Planu
Finansowego Państwa na lata 2013-2016 na poziomie zadań budżetowych.

60