Rządowy projekt ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych

2
(organizacji) zawodowych do 15 profesji, poszerzenie uprawnień dla techników
(którzy mają zyskać dostęp do czynności dotychczas zarezerwowanych wyłącznie
dla inżynierów) i ułatwienie dostępu do zawodu architekta. Również w zmagającej
się z problemami gospodarczymi Grecji projektem deregulacji objęto
136 zawodów.
Pojęcie „zawodu regulowanego” definiowane jest w prawie unijnym jako
działalność zawodowa lub zespół takich działalności, których podjęcie,
wykonywanie lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga bezpośrednio lub
pośrednio posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych ujętych w przepisach
prawa. Z perspektywy ekonomii jako nauki, o regulacji dostępu do określonego
zawodu możemy mówić w sytuacji, kiedy państwo (na dowolnym szczeblu
administracji) kreuje ograniczenia (a co za tym idzie koszty) dla osób chcących
wykonywać określony zawód. Koszty utrzymania rozbudowanego systemu
ponoszą też podatnicy. W praktyce do takich ograniczeń może należeć: obowiązek
posiadania określonego wykształcenia (ogólnego, kierunkowego, podyplomowego),
ukończenia kursu, zdania egzaminu, odbycia obowiązkowej praktyki itd.
Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest
obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65,
w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65
zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu
oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz
literaturze przedmiotu podkreśla się, że określono w tym przepisie „trzy rodzaje
praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania
zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą
przymusową. […] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale
również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym
wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając
jednocześnie do robienia czegoś innego” (wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r.,
sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym
obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy

4 Art. 3 ust. 1a dyrektywy 2005/36/WE, Dz. Urz. UE L 255 z 30.09.2005, z późn. zm.
5 A. Ciccone, E. Papaioannou, Red Tape and Delayed Entry, Journal of the European Economic
Association, 2007, nr 5, s. 444–458.

3
czym wolność wyboru i wykonywania zawodu „nie oznacza nieograniczonej
swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek,
od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie
może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do
uwzględniania interesu danych podmiotów” (wyrok TK z 19 marca 2001 r.,
sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do
jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku
wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy
musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych,
w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu
regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby
zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, aby
między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły
istotne, pozbawione podstawy merytorycznej, różnice. Wśród kryteriów, jakie
powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu
do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić:
(a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie
organów administracji publicznej, (b) przynależność do grupy zawodów zaufania
publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, (c) rola
danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego, (d) konieczność zapewnienia
minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju.
Zróżnicowanie rozwiązań legislacyjnych zmierzających do regulacji dostępu do
wykonywania określonych zawodów powodowane jest legis ratio leżącym u ich
źródeł. W zależności od wagi i zasadności argumentacji leżącej u podstaw
tworzenia przez prawodawcę określonych barier dostępu do danego zawodu,
optymalną jest jedna z dwóch strategii redukcji tych barier:
1) deregulacja – redukcja ograniczeń stawianych przez prawodawcę przed
osobami chcącymi wykonywać dany zawód, przy zgodzie co do pozostawienia go
w katalogu zawodów regulowanych. Strategia ta dotyczy w szczególności
zawodów zaufania publicznego. Prawodawca optymalizuje wtedy stosowane
regulacje, kierując się rachunkiem kosztów generowanych przez konkretne

4
rozwiązania i korzyści wynikających z ograniczenia asymetrii informacji na rynku.
Deregulacja (a więc redukcja kosztów w rozumieniu ekonomicznym wejścia do
zawodu) może obejmować różne obszary ograniczeń, np.: zmniejszenie kosztów
(finansowych) nabycia uprawnień do wykonywania danego zawodu, skrócenie
ścieżki uzyskiwania uprawnień do wykonywania zawodu czy też zwiększenie
prawdopodobieństwa uzyskania uprawnień do wykonywania danego zawodu,
np. przez ujednolicenie stosownych egzaminów;
2) dereglamentacja – wyłączenie danego zawodu z katalogu zawodów
regulowanych. Całkowita rezygnacja ustawodawcy z regulacji danego rynku jest
efektywna w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do dalszej interwencji państwa
w danym segmencie rynku pracy. Zastosowanie tej strategii jest szczególnie
zasadne w sytuacji, gdy przepisy regulujące dostęp do danego zawodu są wynikiem
przeszłej sytuacji na danym rynku (nastąpiły zmiany na rynku, za którymi nie
nadąża prawodawca) lub też powstały pod naciskiem grup zawodowych
zainteresowanych uzyskiwaniem korzyści z ograniczenia konkurencji na rynku.
Zastosowanie bądź rezygnacja z konkretnych narzędzi regulacji jest wynikiem
analizy specyfiki konkretnego rynku w obszarach determinant zmian cen,
elastyczności podaży i popytu, występowania rynkowych mechanizmów
zapewnienia jakości oraz ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczpospolitej Polskiej. Niezbędnym jest zważenie wielokrotnie potwierdzonych
empirycznie negatywnych następstw regulacji dostępu do wykonywania
określonych zawodów oraz argumentów zwolenników regulacji rynków.
Za najistotniejszą konsekwencję utrzymywania barier regulacyjnych w dostępie do
zawodów uważa się obniżenie poziomu zatrudnienia w sektorach, których dotyczy
regulacja Zjawisko to dotyczy zwłaszcza przedstawicieli szczególnie zagrożonych

6 W literaturze ekonomicznej zjawisko to określane jest jako „path dependence”, co należy tłumaczyć
jako zależność obecnie dokonywanych wyborów od przeszłych decyzji (często wydających się wówczas
nieistotnymi). Zjawisko to występuje w szczególny sposób w prawodawstwie, w sytuacji gdy przeszły akt
prawny (od dawna nieadekwatny do realiów rynku) determinuje kształt obecnych rozwiązań
legislacyjnych. Więcej o zjawisku „path dependence” w procesach politycznych np. P. Pierson,
Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics, The American Political Science Review
2000, nr 2, s. 251–267.
7 F. Adams, J.D. Jackson, R.B. Ekelund, Occupational Licensing in a „Competitive” Labor Market: The
Case of Cosmetology, Journal of Labor Research 2002, nr 2, s. 261–278; J. Jacob, D. Murray, Supply-side
effects of the 150-hour educational requirement to CPA licensure, Journal of Regulatory Economics
2006, nr 2, s. 159–178; R. Jackson, Post-Graduate Educational Requirements and Entry into the CPA
Profession, Journal of Labor Research 2006, nr 1, s. 101–114.

5
bezrobociem segmentów rynku pracytakich jak osoby wchodzące na rynek pracy
lub kobiety powracające do aktywności zawodowej po urlopie macierzyńskim lub
wychowawczym. Wysoki poziom regulacji nakładającej obowiązek spełnienia
kosztownych wymogów (w znaczeniu finansowym i kosztów alternatywnych
poświęconego czasu) zniechęca lub wręcz uniemożliwia tym osobom podjęcie
pracy w danym zawodzie, zakłócając w ten sposób mechanizm alokacji siły
roboczej (zmniejszenie elastyczności rynku pracy).
Wielokrotnie wykazano także, że przedstawiciele regulowanych grup zawodowych
są w stanie ograniczać dopływ potencjalnych konkurentów w czasach
dekoniunktury. W raporcie przygotowanym na zlecenie amerykańskiego
Departamentu Zatrudnienia E. Rayack dowiódł, że w przypadku 10 z 12 badanych
egzaminów zawodowych zdawalność malała w okresach wzrostu bezrobocia. Do
analogicznych konkluzji doprowadziło badanie wyników egzaminów audytorskich
CPA (Certified Public Accountants) w końcu lat osiemdziesiątych. Oznacza to, że
de facto przepisy regulujące dostęp do tych zawodów stanowią narzędzie
świadomego ograniczenia konkurencji na rynku.
Warto jednak podkreślić, że koszty społeczne utrzymywania regulacji dostępu do
wykonywania określonych zawodów nie zawężają się do osób potencjalnie je
wykonujących oraz ich klientów. Regulacja oddziałuje bowiem także na zawody
powiązane z zawodami regulowanymi (świadczące usługi ich przedstawicielom,
wykonujących czynności komplementarne), a nawet na zupełnie inne segmenty
rynku pracyOgraniczenie liczby osób wykonujących zawód regulowany
prowadzi do niższego niż potencjalny popytu na usługi, których sami byli
odbiorcami (oraz na usługi komplementarne). Dodatkowo osoby rezygnujące
z ubiegania się o prawo do wykonywania zawodów regulowanych w sposób
nieefektywny zwiększają liczbę osób wykonujących zawody nieobjęte regulacją.

8 S. Dorsey, Occupational Licensing and Minorities, Law and Human Behavior 1983, nr 2–3, s. 171–181.
9 E. Rayack, An Economic Analysis of Occupational Licensure Report prepared for the U.S. Department
of Labor. 1976. Do analogicznych konkluzji doprowadziła też analiza zdawalności egzaminów
taksówkarskich, przeprowadzona przez Ministerstwo Sprawiedliwości w ramach prac nad oceną skutków
regulacji projektu pierwszej ustawy deregulacyjnej.
10 Young, S. David, „The Economic Theory of Regulation: Evidence from the Uniform CPA
Examination” The Accounting Review 63 (April 1988):283-91.
11 M. Kleiner, R. Kudrle, Does Regulation Improve outputs and increase prices? The case of dentistry,
NBER Working Papers 5869, 1997.

6
Wykazano empirycznie, że może to prowadzić do spadku wynagrodzeń w tych
sektorach – wydawałoby się niemających nic wspólnego z regulacją.
Niebagatelną konsekwencją regulacji dostępu do zawodów, zwłaszcza
wymagających kreatywności, jest groźba spadku innowacyjności. Wiąże się to
z ryzykiem wystąpienia mechanizmu selekcji negatywnej. Polega on na tym, że
jednostka (mająca predyspozycje do bycia innowatorem w danej dziedzinie) może
zrezygnować z wyboru zawodu regulowanego, obawiając się np. spowolnienia
kariery zawodowej (na skutek konieczności spełnienia wymogów długotrwałego
stażu pracy, uzupełniania formalnego wykształcenia itd.), poniesienia wysokich
kosztów bądź presji korporacyjnej.
Zwłaszcza regulacja ograniczająca napływ zdolnych i aktywnych osób do zawodów
inżynierskich, związanych z tworzeniem innowacyjnych produktów, może obniżyć
innowacyjność całej gospodarki (utożsamianą np. ze wskaźnikiem łącznej
produktywności czynników wytwórczych (TFP), którą uznaje się w teorii wzrostu
za jedyne niewyczerpalne źródło wzrostu gospodarczego).
W swojej rezolucji z dnia 6 lipca 2010 r. wspierającej m.in. dostęp młodzieży do
rynku pracyParlament Europejski wyraził też przekonanie, że ograniczanie
dostępu do wykonywania określonych zawodów rodzi również problem wyzysku.
Nadmierne regulowanie zawodów wpływa także niekorzystnie na rozwój
gospodarczy państwa, powodując obniżenie jego konkurencyjności. Ma to
szczególne znaczenie w odniesieniu do regulacji dostępu do zawodów
świadczących usługi dla małych i średnich przedsiębiorstw (business-2-business),
znoszonych w przedmiotowym projekcie. Dotyczy to zwłaszcza zawodów
finansowych i inżynierskich. W ostatnich latach można zaobserwować tendencję do
pogarszania się pozycji Polski w rankingach międzynarodowych badających
konkurencyjność poszczególnych gospodarek. Przykładem takiego rankingu może
być raport pt. Global Competitiveness przygotowywany przez Światowe Forum
Ekonomiczne w Davos. Poniżej przedstawiono wartość zagregowanego indeksu
konkurencyjności Polski w porównaniu z wybranymi gospodarkami rozwiniętymi.

12 M. Kleiner, M. Morris, A. Krueger, The Prevalence and Effects of Occupational Licensing, NBER
Working Paper 14308, 2008.
13 Ibidem.
14 R. Barro, X. Sala-i-Martin, Economic Growth, MIT Press, 2004.
15 Dz. Urz. UE z dnia 2 grudnia 2011 r. C 351 E/29.