Rządowy projekt ustawy o cudzoziemcach

– 282 –
b)
lit. b,
2)
pkt 4, 5 i 11–15
– które wchodzą w życie z dniem 1 grudnia 2013 r.


















































06/34rch
UZASADNIENIE

Podstawowym aktem prawnym regulującym obecnie zagadnienia związane
z legalizacją pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawa
z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 264,
poz. 1573, z późn. zm.). Określa ona zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim
i wyjazdu z niego, tryb postępowania oraz organy właściwe w tych sprawach.
W ustawie tej uregulowane zostały kwestie dotyczące udzielania cudzoziemcom
zezwoleń pobytowych: zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na
osiedlenie się i zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, jak również
zagadnienia dotyczące: dokumentów wydawanych cudzoziemcom, kontroli legalności
pobytu cudzoziemców oraz zobowiązywania cudzoziemców do powrotu, zatrzymania
cudzoziemca, umieszczenia go w strzeżonym ośrodku lub zastosowania wobec niego
aresztu dla cudzoziemców, odpowiedzialności przewoźnika oraz zagadnienia dotyczące
rejestrów w sprawach cudzoziemców, ewidencji zaproszeń i wykazu cudzoziemców,
których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Ustawa ta
określa również zadania i kompetencje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako
centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach wjazdu
cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przejazdu przez to terytorium,
pobytu na nim i wyjazdu z niego, nadawania statusu uchodźcy, udzielania ochrony
uzupełniającej, udzielania cudzoziemcom azylu, udzielania zgody na pobyt ze
względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany oraz udzielania ochrony
czasowej.
Obecnie obowiązująca ustawa o cudzoziemcach była wielokrotnie nowelizowana. Było
to przede wszystkim związane z koniecznością dostosowania polskiego prawa do
uregulowań unijnych, jak również potrzebą wprowadzenia kolejnych, często bardzo
szczegółowych norm prawnych, wynikających zarówno z orzecznictwa Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości, jak również z krajowego orzecznictwa sądownictwa
administracyjnego oraz z rozwoju instytucji prawa wewnętrznego. Spowodowało to
obniżenie czytelności i przejrzystości przepisów oraz pogłębiło ich kazuistyczny
charakter. Przepisy ustawy stwarzają obecnie trudności interpretacyjne organom
stosującym ustawę, a przede wszystkim cudzoziemcom.
W ostatnich latach obserwuje się zwiększone zainteresowanie cudzoziemców pobytem
w Polsce – w szczególności zainteresowanie Polską jako krajem migracji zarobkowej.
Należy w tej sytuacji zadbać o stworzenie czytelnych narzędzi prawnych, które pozwolą
usprawnić przebieg procedur legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej. Konieczne jest też stworzenie właściwych instrumentów
prawnych służących zwalczaniu nielegalnej imigracji. Problematyka ta ma na forum
Unii Europejskiej szczególne znaczenie, gdyż wiąże się z istnieniem na jej terytorium
obszaru bez granic wewnętrznych. Normy dotyczące powrotu cudzoziemców do kraju
pochodzenia oraz ich wydalania, jak również stosowania środków przymusu,
tymczasowego aresztowania i zezwalania cudzoziemcom na ponowny wjazd muszą być
w pełni zgodne z katalogiem praw i wolności człowieka i obywatela.
Gruntownych zmian wymaga zwłaszcza rozdział 4 ustawy – Zezwolenie na
zamieszkanie na czas oznaczony – który był kilkakrotnie uzupełniany o nowe przepisy,
często zawierające wyjątki od ogólnych zasad udzielania tego zezwolenia, czego
pierwotna konstrukcja rozdziału nie przewidywała. W rezultacie stał się on nadmiernie
skomplikowany, a przez to nieczytelny. Dlatego też w projekcie zmieniono jego
charakter dzieląc go na część o charakterze ogólnym oraz odrębne przepisy regulujące
status poszczególnych grup cudzoziemców – zgodnie z systematyką wypracowaną na
gruncie prawa Unii Europejskiej. Taki zabieg ma na celu ułatwienie korzystania
z przepisów ustawy osobom wnioskującym o udzielenie przedmiotowego zezwolenia.
Koncepcja wychodzi też naprzeciw postulatom organów stosujących omawiane
przepisy. Wreszcie należy zauważyć, że przepisy dotyczące udzielania cudzoziemcom
zezwoleń pobytowych o charakterze czasowym będą w niedalekiej przyszłości poddane
kolejnym nowelizacjom z uwagi na rozwój unijnego prawa migracyjnego. Obecnie
trwają prace nad projektem dyrektywy regulującej zasady wjazdu i pobytu obywateli
państw trzecich w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa – dokument
KOM(2010)378 oraz dyrektywy dotyczącej zasad wjazdu i pobytu obywateli państw
trzecich w celu podjęcia pracy sezonowej – dokument KOM(2010)379.
Analiza systemu prawnego w obszarze problematyki migracji wskazuje na pilną
potrzebę uproszczenia obowiązujących przepisów oraz odformalizowania niektórych
procedur, szczególnie dla cudzoziemców przebywających już w Polsce, którzy nie
naruszają prawa polskiego, nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa
2

i porządku publicznego, a ich pobyt nie wiąże się z obciążeniami dla systemu pomocy
społecznej.
Istotnym powodem opracowania projektu nowej ustawy o cudzoziemcach stała się
także konieczność transponowania do polskiego porządku prawnego postanowień
szeregu aktów prawa Unii Europejskiej. W trakcie prac nad projektem ustawy, już po
przyjęciu założeń do projektu ustawy przez Radę Ministrów, zaistniała pilna
konieczność wdrożenia do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur
stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie
przebywających obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 348 z 24.12.2008, str. 98),
której termin transpozycji upłynął w dniu 24 grudnia 2010 r., oraz dyrektywy Rady
2009/50/WE z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli
państw trzecich w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich
kwalifikacji (Dz. Urz. UE L 155 z 18.06.2009, str. 17), której termin transpozycji
upłynął w dniu 19 czerwca 2011 r. Z uwagi na powyższe, został przygotowany projekt
ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach, który dostosowywał przepisy polskiego
prawa do przepisów wspomnianych dyrektyw. Przedmiotowa ustawa o zmianie ustawy
o cudzoziemcach oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
została uchwalona w dniu 27 kwietnia 2012 r. Niniejszy projekt uwzględnia zmiany
w obowiązującym
stanie
prawnym
wprowadzone
przywołaną
ustawą,
a w szczególności rozwiązania dotyczące przyjmowania na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej pracowników wysoko wykwalifikowanych.
Projekt przewiduje zasadnicze przemodelowanie przepisów określających zasady
zwalczania nielegalnej imigracji ujęte dotychczas w rozdziale 8 ustawy z dnia
13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Potrzeba taka wynika ze zmiany podejścia do
wydalania cudzoziemców, którą prezentuje dyrektywa Parlamentu Europejskiego
i Rady 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez
państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających
obywateli państw trzecich. Dyrektywa zmienia w zasadniczy sposób dotychczasowe
podejście państw członkowskich do problematyki wydaleń, odstępując od
dotychczasowej konstrukcji przymusowego wydalania cudzoziemców i kładąc nacisk
na dobrowolny powrót do krajów pochodzenia nielegalnie przebywających w UE
obywateli państw trzecich. Nowelizacja przepisów ustawy o cudzoziemcach z dnia
3

27 kwietnia 2012 r. wprowadzała jedynie zmiany konieczne do wdrożenia wspomnianej
wyżej dyrektywy. Projekt ustawy o cudzoziemcach proponuje natomiast zupełnie nowe
rozwiązania dotyczące zobowiązywania cudzoziemców do powrotu, które nie były
przewidziane w dotychczas obowiązującym prawie, a które wynikają ze zmiany
podejścia do wydalania cudzoziemców na poziomie Unii Europejskiej.
Projekt uwzględnia również potrzebę transponowania do prawa polskiego postanowień
szeregu innych dyrektyw. Między innymi uwzględniono regulacje prawne
dostosowujące przepisy dotyczące cudzoziemców do dyrektywy 2009/52/WE z dnia
18 czerwca 2009 r. ustalającej minimalne normy w odniesieniu do kar i środków
stosowanych wobec pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających
obywateli krajów trzecich (Dz. Urz. UE L 168 z 30.06.2009, str. 24). Postanowienia tej
dyrektywy zostały transponowane do polskiego porządku prawnego w dniu 6 lipca
2012 r., gdy została ogłoszona ustawa z dnia 15 czerwca 2012 r. o skutkach powierzania
wykonywania pracy cudzoziemcom przebywającym wbrew przepisom na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 769). Ustawa przewiduje zmiany
w obowiązującej ustawie o cudzoziemcach, które pozwalają na realizację postanowień
dyrektywy 2009/52/WE, i dlatego też niniejszy projekt w pełni uwzględnia
wypracowane wcześniej rozwiązania.
Projektowana ustawa uwzględnia także przepisy dyrektywy 2011/51/UE zmieniającej
dyrektywę Rady 2003/109/WE w celu rozszerzenia jej zakresu na osoby objęte ochroną
międzynarodową (Dz. Urz. UE L 132 z 19.05.2011, str. 11), która została przyjęta
w dniu 11 maja 2011. Przepisy wspomnianej wyżej dyrektywy mają na celu
umożliwienie uzyskania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE
cudzoziemcom objętym ochroną międzynarodową (status uchodźcy i ochrona
uzupełniająca), zapewnienie im ochrony przed wydaleniem oraz umożliwienie
zamieszczania w kartach pobytu wydawanych cudzoziemcom specjalnych adnotacji
wskazujących na posiadanie ochrony międzynarodowej. Termin transpozycji przepisów
dyrektywy upływa w dniu 20 maja 2013 r.
Przepisy projektowanej ustawy uwzględniają konieczność transpozycji do polskiego
porządku prawnego przyjętej w dniu 13 grudnia 2011 r. dyrektywy Parlamentu
Europejskiego i Rady 2011/98/UE w sprawie procedury jednego wniosku o jedno
zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa
członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw
4