Poselski projekt ustawy o Rzeczniku Praw Przedsiębiorcy

Warszawa, 7 maja 2013 r.
BAS-WAPEiM-947/13



Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o Rzeczniku Praw Przedsiębiorcy (przedstawiciel wnioskodawców:
poseł Krzysztof Borkowski)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32,
ze zmianami) sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt przewiduje powołanie Rzecznika Praw Przedsiębiorcy.
Podstawowym zadaniem Rzecznika ma być ochrona praw przedsiębiorców.
Projekt określa prawa i obowiązki Rzecznika, kryteria, jakie musi spełniać
kandydat na Rzecznika, zasady powoływania i odwoływania Rzecznika, zasady
finansowania jego działalności oraz wynagradzania.
Projekt zakłada zmianę ustaw: z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks
postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zmianami), z dnia 31 lipca
1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe
(Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 430 i Nr 112, poz. 654), z dnia 16 września 1982 r.
o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 poz. 269), z dnia 15 lipca
1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147, ze
zmianami), z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.
U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29, ze zmianami), z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks
postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zmianami), z dnia 1 sierpnia
1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zmianami),
z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270, ze zmianami), z dnia 23 listopada
2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zmianami) oraz
z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
(Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zmianami).
Proponowana ustawa ma wejść w życie 1 stycznia 2014 r.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Analizując zgodność przedłożonego projektu ustawy z prawem UE
należy przywołać art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej:
TfUE), który ustanawia swobodę przepływu pracowników wewnątrz Unii, oraz
art. 16 TfUE, przyznający każdej osobie prawo do ochrony danych jej
dotyczących.
Zasada ochrony danych osobowych ujęta została także w art. 8 Karty
praw podstawowych UE, który stanowi, że dane osobowe muszą być
przetwarzane rzetelnie w określonych celach i za zgodą osoby zainteresowanej
lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą. Zgodnie z tym
przepisem każdy ma prawo dostępu do zebranych danych, które go dotyczą,
i prawo do dokonania ich sprostowania. Jednocześnie należy zaznaczyć, że
zasady dotyczące ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych
osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz państwa
członkowskie odnoszą się do wykonywania działań wchodzących w zakres
prawa Unii (art. 16 TfUE).
Zasady postępowania z danymi osobowymi szczegółowo reguluje
dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października
1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych
osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L 281
z 23.11.1995 r., str. 31, oraz Dz. Urz. UE L 284 z 31.10.2003 r., str. 1; Dz. Urz.
UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 13, t. 15, str. 355, oraz rozdz. 1, t. 4, str.
447). Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy, państwa członkowskie są zobowiązane
chronić podstawowe prawa i wolności osób fizycznych, w szczególności ich
prawo do prywatności w odniesieniu do przetwarzania danych osobowych.
Artykuł 2 dyrektywy definiuje przetwarzanie danych jako każdą operację lub
zestaw operacji dokonywanych na danych osobowych, jak np. gromadzenie,
rejestracja, porządkowanie, przechowywanie, wykorzystywanie, ujawnianie
poprzez transmisję, rozpowszechnianie lub udostępnianie w inny sposób.

3. Analiza zgodności przepisów projektu z prawem Unii
Europejskiej
3.1. Przepis art. 2 projektu określa kwalifikacje i wymagania, które
powinien spełniać kandydat na Rzecznika. Zgodnie z art. 2 lit. a i d projektu na
Rzecznika może być powołany tylko ten, kto posiada obywatelstwo polskie oraz
ukończył wyższe studia prawnicze i uzyskał tytuł magistra prawa. Rzecznikiem
nie mógłby zostać obywatel innego państwa członkowskiego. Wyłączone
byłyby też osoby, które uzyskały w innym państwie członkowskim tytuł
równorzędny z tytułem magistra prawa.

2
Zasada swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii obejmuje
zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową
między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia (art. 45
ust. 1 i 2 TfUE). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE
swoboda przepływu pracowników oznacza zniesienie także barier o charakterze
niedyskryminującym. Za sprzeczne z art. 45 TfUE Trybunał uznaje regulacje
krajowe, które uniemożliwiają lub zniechęcają pracownika – obywatela UE do
skorzystania ze swobody przemieszczania się do innego państwa
członkowskiego.
Postanowienia art. 45 nie mają jednak zastosowania do zatrudnienia
w administracji publicznej (art. 45 ust. 4 TfUE). Wyłączenie to ma charakter
wyjątku, nie można więc traktować go rozszerzająco. Jego treść, wraz
z pojęciem „administracja publiczna”, jest przedmiotem orzecznictwa
Trybunału. Trybunał stwierdził, że pojęcie administracji publicznej
w rozumieniu przepisów traktatu należy interpretować i stosować jednolicie
w całej Unii i w związku z tym nie może być w pełni pozostawione uznaniu
państw członkowskich. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału art. 45 ust. 4 TfUE
będzie miał zastosowanie tylko do stanowisk, których sprawowanie zakłada
bezpośredni lub pośredni udział w wykonywaniu władzy powierzonej przez
prawo publiczne oraz dotyczy wykonywania obowiązków, których celem jest
zabezpieczenie interesu ogólnego państwa albo innych władz publicznych.
Sprawowanie takiego stanowiska wymaga więc istnienia szczególnych relacji
zależności między osobą je sprawującą a państwem oraz zakłada istnienie praw i
obowiązków wynikających z więzów przynależności państwowej.
Dodatkową wskazówką interpretacyjną może być treść komunikatu
Komisji z 13 lipca 2010 r. do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego
Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Potwierdzenie
zasady swobodnego przepływu pracowników: prawa oraz główne zmiany
(KOM(2010) 373 wersja ostateczna). Komisja uważa, że wyjątek dotyczący
administracji publicznej odnosi się przede wszystkim do sił zbrojnych, policji,
wymiaru sprawiedliwości, administracji skarbowej oraz dyplomacji. Może
odnosić się do stanowisk w administracji publicznej szczebla centralnego lub
lokalnego, których sprawowanie zakłada wykonywanie władzy państwowej,
w związku z procesem tworzenia lub stosowania prawa oraz nadzoru nad
jednostkami podporządkowanymi.
Na gruncie przepisów projektu powstaje pytanie, czy w odniesieniu do
stanowiska Rzecznika Praw Przedsiębiorcy ma zastosowanie wyjątek określony
w art. 45 ust. 4, a więc czy to stanowisko jest objęte swobodą przepływu
pracowników wewnątrz Unii.

1 Zob. m.in. wyrok Trybunału z 17 grudnia 1980 r. w sprawie 149/79 Komisja przeciwko Belgii, ECR 1980, str.
3881, pkt 10, 12, 18 i 19, wyrok Trybunału z 16 czerwca 1987 r. w sprawie 225/85 Komisja przeciwko Włochom,
ECR 1987, str. 2625, pkt 7, wyrok Trybunału z 30 września 2003 r. w sprawie C–47/02 Anker i inni, ECR 2003,
str. I–10447, pkt 57–60.

3
Zgodnie z proponowaną ustawą Rzecznik jest powoływany przez Sejm
za zgodą Senatu (art. 3 projektu ustawy), składa przed Sejmem ślubowanie,
którego treścią jest m.in. dochowanie wierności Konstytucji RP (art. 4), jest
w swojej działalności niezależny od innych organów państwowych
i odpowiada jedynie przed Sejmem (art. 6). Także kompetencje i zakres zadań
wykonywanych przez Rzecznika przemawiają za uznaniem, że sprawowanie tej
funkcji wymaga istnienia szczególnych relacji w stosunku do państwa,
wynikających z więzów obywatelstwa. Pełnienie funkcji Rzecznika jest więc
zatrudnieniem w administracji publicznej i spełnia kryterium wyjątku
przewidzianego w art. 45 ust. 4 TfUE. Należy uznać, że w omawianym
przypadku wymóg obywatelstwa polskiego jest usprawiedliwiony, a zasada
swobody przepływu pracowników nie ma zastosowania. Oznacza to, że również
wymóg posiadania tytułu magistra prawa nie narusza art. 45 TfUE.
3.2. Artykuł 12 ust. 2 projektu stanowi, że Rzecznik może gromadzić
i przetwarzać informacje i dane osobowe, także bez zgody osób których
dotyczą, niezbędne do realizacji zadań określonych w proponowanej ustawie.
Artykuł 7 dyrektywy 95/46/WE dopuszcza przetwarzanie danych osobowych
bez zgody osoby, której dane dotyczą, w przypadku gdy przetwarzanie danych
jest konieczne do realizacji zadania wykonywanego w interesie publicznym (art.
7 lit. a i e). Artykuł 12 ust. 2 projektu nie jest sprzeczny z art. 7 dyrektywy.

4. Konkluzja
Projekt ustawy o Rzeczniku Praw Przedsiębiorcy nie jest sprzeczny
z prawem Unii Europejskiej.


Dyrektor
Biura Analiz Sejmowych






Zbigniew Wrona







4



Warszawa, 7 maja 2013 r.
BAS-WAPEiM-948/13

Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie stwierdzenia – w trybie art. 95a ust. 3 regulaminu Sejmu – czy
poselski projekt ustawy o Rzeczniku Praw Przedsiębiorcy (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Krzysztof Borkowski) jest projektem ustawy
wykonującej prawo Unii Europejskiej


Projekt ustawy przewiduje powołanie Rzecznika Praw Przedsiębiorcy.
Podstawowym zadaniem Rzecznika ma być ochrona praw przedsiębiorców.
Projekt określa prawa i obowiązki Rzecznika, kryteria, jakie musi spełniać
kandydat na Rzecznika, zasady powoływania i odwoływania Rzecznika, zasady
finansowania jego działalności oraz wynagradzania.
Projekt zakłada zmianę 10 ustaw.
Projekt nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.
Projekt ustawy o Rzeczniku Praw Przedsiębiorcy nie jest projektem
ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej.


Dyrektor
Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona