Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw

Art. 5. W ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr
223, poz. 1458 z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany:
1) art. 26 otrzymuje brzmienie:

„Art. 26. Małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do
trzeciego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku
przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogą być zatrudnieni w jednostkach, o
których mowa w art. 2, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek podległości
służbowej.”

2) po art. 26 dodaje się art. 26a w brzmieniu:

„Art. 26a. 1. Małżonek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz osoby pozostające z
wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) w stosunku pokrewieństwa do trzeciego
stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku
przysposobienia, opieki lub kurateli, a także osoby pozostające z nim we wspólnym
pożyciu nie mogą być zatrudnione w urzędzie gminy, w której wójt uzyskał mandat.
2. Małżonek zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz osoby pozostające z
zastępcą wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w stosunku pokrewieństwa do
trzeciego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku
przysposobienia, opieki lub kurateli, a także osoby pozostające z nim we wspólnym
pożyciu nie mogą być zatrudnione w urzędzie gminy, w której nawiązano z zastępcą
wójta stosunek pracy na podstawie powołania.













3. Małżonek starosty, wicestarosty oraz pozostałych członków zarządu powiatu, a
także osoby pozostające ze starostą, wicestarostą oraz pozostałymi członkami zarządu
powiatu w stosunku pokrewieństwa do trzeciego stopnia włącznie lub powinowactwa
pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli, a także
osoby pozostające z nimi we wspólnym pożyciu nie mogą być zatrudnione w
starostwie powiatowym w tym powiecie, w którym zostali wybrani starosta,
wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu.




4. Małżonek marszałka województwa, wicemarszałka oraz pozostałych członków
zarządu województwa, a także osoby pozostające z marszałkiem województwa,
wicemarszałkiem oraz pozostałymi członkami zarządu województwa w stosunku
pokrewieństwa do trzeciego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego
stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli, a także osoby
pozostające z nimi we wspólnym pożyciu nie mogą być zatrudnione w urzędzie
marszałkowskim w tym województwie, w którym zostali wybrani marszałek
województwa, wicemarszałek oraz pozostali członkowie zarządu województwa.”.

3) po art. 26a dodaje się art. 26b w brzmieniu:

„Art. 26b 1. Stosunek pracy zawarty wbrew zakazom, o których mowa w art. 26a
wygasa z mocy prawa.
2. Wygaśnięcie stosunku pracy w przypadku, o którym mowa w ust. 1 stwierdza
kierownik właściwego urzędu, a w stosunku do kierownika urzędu- organ
wyższego stopnia.

Art. 6. Do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów,
burmistrzów i prezydentów miast kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła
w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Art. 7. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.


Uzasadnienie

1. Proponowane zmiany

Celem niniejszego projektu jest rozszerzenie dotychczasowych zakazów zatrudniania
radnych oraz członków ich rodzin w jednostkach samorządu terytorialnego (jst).
Obecnie zabronione jest powierzanie radnemu w jst, w której uzyskał mandat,
wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, nawiązywania z radnym
stosunku pracy w urzędzie jst, w której uzyskał mandat oraz wykonywania przez
radnego funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej jst, w której
uzyskał mandat. Proponuje się rozszerzenie tych zakazów, tak aby obejmowały
zatrudnianie radnych na wspomnianych stanowiskach lub funkcjach we wszystkich jst
z obszaru województwa, w którym położona jest jst (gmina, powiat lub
województwo), w której radny uzyskał mandat. Tak więc radny gminy (powiatu,
województwa) nie mógłby zostać zatrudniony w żadnym urzędzie gminy (miejskim),
żadnym starostwie ani w urzędzie marszałkowskim z terenu województwa, w którym
położona jest gmina (powiat, województwo) w której uzyskał mandat. Nie mógłby też
w żadnej gminie, powiecie lub województwie położonym na terenie województwa, w
którym znajduje się jst, w której ten radny uzyskał mandat, wykonywać pracy na
podstawie umowy cywilnoprawnej, ani pełnić funkcji kierownika komunalnej
jednostki organizacyjnej lub jego zastępcy. Radny zatrudniony w ramach stosunku
pracy w ww. urzędach lub pełniący funkcje kierownika lub jego zastępcy w ww.
komunalnej jednostce organizacyjnej przed uzyskaniem mandatu, ma obowiązek
złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od ogłoszenia wyników wyborów
przez właściwy organ wyborczy, ale jeszcze przed złożeniem ślubowania. Niezłożenie
takiego wniosku jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Po wygaśnięciu
mandatu radny byłby natomiast przywracany na to samo lub równorzędne stanowisko
z wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu jakie otrzymywałby, gdyby nie
korzystał z urlopu bezpłatnego.
W ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby
pełniące funkcje publiczne proponuje się rozszerzenie jej zakresu także na zastępców
kierowników jednostek organizacyjnych gmin, powiatów i województw – obecnie
dotyczy ona jedynie kierowników tych jednostek.

W ustawie o pracownikach samorządowych projektuje się rozszerzenie zakazu
zatrudniania w jednostkach samorządowych małżonków oraz krewnych do drugiego
stopnia (do dziadka i wnuka oraz rodzeństwa) i powinowatych pierwszego stopnia
(teścia i teściowej) oraz osób w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli, jeśli
powstałby między nimi stosunek podległości służbowej na krewnych do trzeciego
stopnia (do pradziadka i prawnuka oraz do wuja/stryja i bratanka/siostrzeńca) a także
na osoby pozostające we wspólnym pożyciu. Ponadto wprowadza się zakaz
zatrudniania małżonków wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) oraz członków
zarządu powiatu i województwa jak też krewnych i powinowatych tych osób (do
odpowiednio trzeciego i pierwszego stopnia) oraz pozostających z nimi w stosunku
przysposobienia, opieki lub kurateli, a także osób pozostających z nimi we wspólnym
pożyciu – w urzędzie gminy (miejskim), starostwie lub urzędzie marszałkowskim,
nawet jeśli nie istniałaby między nimi bezpośrednia podległość służbowa.
Zatrudnienie wymienionych osób wbrew wprowadzonym zakazom skutkować będzie
wygaśnięciem nawiązanego przez nie stosunku pracy z mocy prawa. W takim
przypadku deklaratoryjnie wygaśnięcie stosunku pracy stwierdzi kierownik
właściwego urzędu, a w stosunku do kierownika urzędu- organ wyższego stopnia.

2. Przyczyny i skutki zmian

Jednym z najpoważniejszych problemów z jakim borykają się polskie samorządy jest
zjawisko korupcji i nepotyzmu w obsadzaniu lokalnych urzędów. Skalę tego zjawiska
obrazuje raport z działalności Centralnego Biura Antykorupcyjnego, według którego
blisko 1/3 spraw operacyjnych Biura w ubiegłym roku dotyczyło administracji
samorządowej.
Praktyka ostatnich lat pokazał, iż wielu samorządowców po wygranych wyborach
korzysta z zatrudnienia w lokalnych urzędach, bądź też umieszcza w nich powiązane
ze sobą osoby. Problem kumoterstwa w zatrudnianiu w podległych samorządowi
jednostkach wykracza ponadto poza teren poszczególnych gmin. Historia polskich
wyborów samorządowych pokazuje bowiem, iż z reguły ta sama partia polityczna
zdobywa większość w organach każdego szczebla samorządu w danym
województwie. W związku z tym pomiędzy radnymi gminy, powiatu i województwa
partii rządzącej w regionie powstają kolejne powiązania mogące wpłynąć na
wykorzystywanie sprawowanych funkcji dla kumoterstwa w obsadzaniu lokalnych
stanowisk. Celem zatem zakazu zatrudnienia w jst w obrębie województwa, w którym
radny uzyskał mandat, jest przede wszystkim wyeliminowanie możliwości nacisków
na radnego przez władzę wykonawczą w gminie, powiecie lub województwie. Radny
powinien otrzymywać wynagrodzenie lub zarobek z takich źródeł, aby nie był
uzależniony od władz wykonawczych gminy, powiatu lub województwa, w którym
sprawuje mandat. Uniemożliwienie zatrudnienia osób bliskich samorządowców
pomoże zlikwidować zjawisko nepotyzmu oraz kumoterstwa, a ponadto zwiększy
poziom transparentności władz lokalnych. W ten sposób można przeciwdziałać
zjawiskom patologicznym i stworzyć niezbędny dystans pomiędzy organami
stanowiącymi i wykonawczymi jst.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał znaczenie mandatu
przedstawicielskiego, "jako dobrowolnej służby publicznej, polegającej m.in. na
przyjęciu przez mandatariusza dodatkowych obowiązków, od których wolni są
pozostali obywatele" (uchwała z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W. 2/94, OTK w 1994
r., cz. I, s. 191). Ustawodawca może więc nakładać na osoby piastujące funkcje w
organach stanowiących i wykonawczych jst różnego rodzaju ograniczenia w
odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te
pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają
służyć i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu.
Interes publiczny, którego realizacji mają służyć proponowane przepisy polega na
zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie
tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także
podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii
publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Wprowadzenie więc dodatkowych
zakazów dotyczących zatrudnienia samorządowców i ich bliskich w urzędach
związanych z jst należy uznać za pozostające w racjonalnym związku z tym interesem
publicznym i posiadające charakter współmierny do rangi tego interesu.

Należy zaznaczyć również, iż proponowane zmiany nie sprzeciwiają się także
konstytucyjnej zasadzie wolności pracy, ponieważ prawa tego nie można rozumieć w
sposób absolutny. Tak jak mogą istnieć zawody, czy stanowiska pracy, których
łączenia może zakazywać ustawodawca, tak też przyjęcie mandatu
przedstawicielskiego może rzutować ograniczająco na swobodę wyboru czy
zachowania miejsca pracy. Jak podkreślał w swoim orzecznictwie Trybunał
Konstytucyjny (orzeczenie z dnia 23 kwietnia 1996 r., K 29/95, OTK 1996/2/10),
sprawowanie mandatu radnego nie ma charakteru obowiązkowego i dopóki
ustawodawca pozostawia zainteresowanemu swobodę wyboru między mandatem a
zatrudnieniem nie można mówić o naruszeniu prawa do pracy.


Warto podkreślić, iż obecne przepisy nie przewidują wprost żadnej sankcji związanej
z naruszeniem zakazów zatrudniania osób bliskich samorządowcom w lokalnych
urzędach. Dlatego zgodnie z projektem zatrudnienie wymienionych osób wbrew
wprowadzonym zakazom skutkować będzie automatycznym wygaśnięciem
nawiązanego przez nie stosunku pracy z mocy prawa. W takim przypadku
deklaratoryjnie wygaśnięcie stosunku pracy stwierdzi kierownik właściwego urzędu, a
w stosunku do kierownika urzędu- organ wyższego stopnia.

Zastosowanie proponowanych przepisów do samorządowców obecnie trwającej
kadencji oznaczałoby postawienie wielu z nich przed alternatywą przerwania pracy
bądź rezygnacji z mandatu. Najbardziej prawdopodobnym skutkiem byłoby przy tym
złożenie mandatów. To z kolei doprowadziłoby do konieczności uzupełniania składu
rad, bądź w procedurze wyborów, bądź w procedurze wstąpienia następnego
kandydata z listy. Efektem takich działań może być wypaczenie woli wyborców,
którzy głosując na osoby zatrudnione w strukturze organizacyjnej gminy, powiatu czy
też województwa dawali wyraz zaufaniu do tych osób i uznawali, że nie stoi to na
przeszkodzie w uzyskaniu mandatu. Ogólne konsekwencje zasady kadencyjności
splatają się więc z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w
demokratycznym akcie głosowania. Podobna linia orzecznicza utrwaliła się w