Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych

Druk nr 1335

Warszawa, 13 listopada 2012 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja




Pani

Ewa
Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej



Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. i na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu niżej podpisani
posłowie wnoszą projekt ustawy:

- o zmianie ustawy - Prawo zamówień
publicznych.

Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy
upoważniamy pana posła Jerzego Borkowskiego.


(-) Maciej
Banaszak;
(-) Piotr
Paweł Bauć; (-) Robert Biedroń;
(-) Bartłomiej Bodio; (-)
Jerzy Borkowski;
(-)


Artur Bramora;
(-)


Jan
Cedzyński; (-) Piotr Chmielowski; (-) Artur Dębski; (-) Dariusz Cezar
Dziadzio; (-) Wincenty Elsner; (-) Łukasz Gibała; (-) Artur Górczyński;
(-) Anna Grodzka; (-) Michał Kabaciński; (-) Adam Kępiński; (-) Witold
Klepacz; (-) Krzysztof Kłosowski; (-) Henryk Kmiecik; (-) Sławomir
Kopyciński; (-) Roman Kotliński; (-) Łukasz Krupa; (-) Jacek Kwiatkowski;
(-) Andrzej
Lewandowski;
(-) Tomasz
Makowski;
(-) Małgorzata
Marcinkiewicz; (-) Maciej Mroczek; (-) Jacek Najder; (-) Wanda Nowicka;
(-) Michał Tomasz Pacholski; (-) Janusz Palikot; (-) Wojciech Penkalski;
(-) Andrzej Piątak; (-) Zofia Popiołek; (-) Marek Poznański; (-) Andrzej
Rozenek; (-) Adam Rybakowicz; (-) Armand Kamil Ryfiński; (-) Paweł
Sajak; (-) Halina Szymiec-Raczyńska; (-) Maciej Wydrzyński.

projekt

U S T A W A
z dnia …………………….
o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych


Art. 1. W ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007
r. Nr 223, poz. 1655, z późn. zm. ) w art. 32 po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu:

„1a. Zamawiający może dokonać podziału zamówienia na części, zwłaszcza wtedy gdy jest to
uzasadnione względami technicznymi, organizacyjnymi, gospodarczymi lub zdolnością
finansowania zamówienia przez zamawiającego.”

Art. 2. Do spraw wniesionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się
przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia






















U Z A S A D N I E N I E


1. Cele projektu

Celem projektowanej regulacji jest zachęcenie małych i średnich przedsiębiorców do
ubiegania się o uzyskanie zamówienia publicznego i zwiększenie dostępności zamówień
publicznych dla tej właśnie kategorii podmiotów.
Truizmem jest stwierdzenie, że obecnie to właśnie małe i średnie przedsiębiorstwa
stanowią podstawę polskiej gospodarki. Warto przypomnieć, że udział sektora małych i
średnich przedsiębiorstw w wytwarzaniu PKB wyniósł w 2009 roku 48,8%. Celem działania
organów władzy publicznej powinno być więc stworzenie odpowiedniego otoczenia dla
rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw.
Szczególnie w obecnej sytuacji, gdy wszystkie dane makroekonomiczne potwierdzają,
że Polski nie ominie druga fala światowego kryzysu, realizacja wskazanego wyżej celu
powinna być traktowana absolutnie priorytetowo. Należy bowiem pamiętać, że małe i średnie
przedsiębiorstwa będąc motorem polskiej gospodarki są jednocześnie podmiotami niezwykle
podatnymi na wszelkie zmiany koniunktury ekonomicznej.
Projektodawcy liczą więc na to, że większy dostęp małych i średnich przedsiębiorców
do rynku zamówień publicznych będzie stanowił realną formę wsparcia dla tej grupy
podmiotów.

2. Rzeczywisty stan w dziedzinie, stanowiącej przedmiot regulacji

Obecnie art. 32 ust. 2 ustawy – Prawo zamówień publicznych stanowi, że
„zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia
na części lub zaniżać jego wartości”.

Celem wskazanej normy jest uniknięcie sytuacji, w której poprzez podział zamówienia
na części jego wartość byłaby sztucznie zaniżana, przez co do danego zamówienia nie
miałyby zastosowania przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych. Obecnie art. 4 pkt 8
ustawy wskazuje, że ustawa nie ma zastosowania w przypadku zamówień i konkursów,
których wartość nie przekracza sumy 14 000 euro. Celem obecnego art. 32 ust. 2 ustawy jest
więc uniknięcie sytuacji, w której do danego zamówienia nie miałyby zastosowania przepisy
Prawo zamówień publicznych, wówczas gdy realna wartość podzielonego na części
zamówienia przewyższałaby kwotę 14 000 euro.
Dodać należy, że w samej ustawie – Prawo zamówień publicznych wskazane są
również inne progi kwotowe, od których uzależnione jest stosowanie niektórych przepisów
ustawy, co powoduje, że część zamówień publicznych podlega innemu reżimowi prawnemu.
Przykładowo art. 11 ust. 8 ustawy wskazuje, że w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów
powinny zostać określone kwoty wartości zamówień i konkursów, od których jest
uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot
Europejskich. Obecny zapis art. 32 ust. 2 ustawy ma więc również na celu uniknięcie sytuacji,
w której poprzez sztuczny podział zamówienia zaniżona zostałyby jego wartość jedynie po to,
by uniknąć obowiązku dokonania ogłoszenia w odpowiednim dzienniku publikacyjnym Unii
Europejskiej. Takie zaniżenie wartości zamówienia byłoby szczególnie rażącym naruszeniem
prawa z tego względu, że na skutek niedopełnienia obowiązku publikacyjnego, podmioty z
państw Unii Europejskiej nie miałyby możliwości uczestniczenia w konkursie, mającym na
celu wyłonienie wykonawcy, któremu powierzona zastałaby realizacja danego zamówienia.
Podział zamówienia dokonany w tym celu, by uniknąć wykonania opisanego wyżej
obowiązku publikacyjnego, naruszałby więc fundamentalną zasadę wolności przepływu
usług, która jest filarem wspólnego rynku Unii Europejskiej i która jest szczególnie wyraźnie
akcentowana nie tylko w jej prawie pochodnym, ale także w prawie traktatowym.

Nie budzi więc najmniejszych wątpliwości konieczność wskazania w ustawie – Prawo
zamówień publicznych, iż podział zamówień na części nie może mieć na celu obejścia
przepisów prawa. A contrario można wnosić, że w każdym innym przypadku podział
zamówienia jest obecnie dopuszczalny. Dopuszczalność dokonywania w pewnych sytuacjach
podziału zamówień na części potwierdza także orzecznictwo oraz doktryna prawa
publicznego gospodarczego. Niestety obecny sposób zredagowania normy ustanowionej w
art. 32 ust. 2 ustawy, uwidacznia głównie pewien zakaz związany z dzieleniem zamówień.
Nie sprzyja to takiej interpretacji prawa przez instytucje zamawiające, która dopuszczałaby
dokonywanie podziału zamówień na części w przypadkach gdy taki podział nie prowadziłby
do obejścia przepisów ustawy. Można więc stwierdzić, że chociaż prawo zapisane „w
księgach” pozwala na dokonywanie podziału zamówień w sytuacji, gdy ów podział nie ma
celu obejścia przepisów prawa, to jednak praktyka stosowania prawa pokazuje, iż instytucje
zamawiające unikają dokonywania podziału zamówień także wtedy, gdy jest to
dopuszczalne.
Ponadto
zwrócić należy uwagę, że obecnie obowiązujące normy prawne nie wskazują
jakimi przesłankami powinny kierować się instytucje zamawiające, które miałyby dokonywać
takiego podziału.
Ustawa słusznie wskazuje więc w jakich sytuacjach zamawiający nie może dokonać
podziału zamówienia na części, pomijając równocześnie wskazanie pewnych wytycznych
służących określeniu tego w jakich sytuacjach zalecane byłoby rozważenie skorzystania z
możliwości dokonania takiego podziału przez instytucję zamawiającą.
Należy też dodać, że obecnie wiele podmiotów ubiegających się o udzielenie
zamówienia skarży się na to, że dostęp do rynku zamówień publicznych jest dla nich
nadmiernie ograniczony. Skargi takie najczęściej formułowane są przez małych i średnich
przedsiębiorców, którzy nie są w stanie wziąć udział w dużych przetargach, ze względu na
zbyt duży zakres zamówienia. W realizowaniu zamówień publicznych mali i średni
przedsiębiorcy mogą obecnie co najwyżej liczyć na rolę podwykonawców. Niestety praktyka
stosowania obecnego Prawa zamówień publicznych pokazała, że takie rozwiązanie jest
szczególnie niekorzystne dla tej grupy podmiotów. Warto przypomnieć, że przy realizacji
wielkich inwestycji infrastrukturalnych niejednokrotnie dochodziło do sytuacji, w której
wykonawcy generalni z powodu problemów finansowych nie wypłacali o czasie pieniędzy
należnych podwykonawcom. Tym samym mali i średni przedsiębiorcy, którym najczęściej
powierzana była rola podwykonawców, nie otrzymywali swojej zapłaty w ustalonym czasie,
zaś w skrajnych przypadkach nie otrzymywali jej wcale.
Tymczasem, w przypadku gdy instytucje zamawiające zaczną decydować się na
podział zamówienia na części , to wtedy zlecanie wykonania poszczególnych części
zamówienia będzie znacznie częściej powierzane małym i średnim przedsiębiorcom
specjalizującym się w wykonaniu odpowiednich części danego zamówienia.
Jak zostało wyjaśnione wyżej, jest to już dopuszczalne w świetle przepisów obecnie
obowiązującej ustawy, jednak analiza „prawa w działaniu”, wskazuje na to, że nie w każdym
przypadku, w którym ze względów organizacyjnych zasadne jest podzielenie zamówienia na
części, zamawiający dokonuje takiego podziału. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest zapewne
językowy zapis normy ustanowionej przez art. 32 ust. 2 ustawy, stawiający akcent na
ograniczenie możliwości dzielenia zamówień na części, a nie na samo istnienie takiej
możliwości, która jest przez dany przepis ograniczana. Ustawodawca wskazuje więc pewną
normę proceduralną, określającą w jakich szczególnych sytuacjach podział zamówienia na
części jest wykluczony, brakuje jednak w obecnym prawie normy materialnej, która
wskazywałaby przykładowe przesłanki dokonania takiego podziału. Przesłanki takie zostały
wprawdzie wypracowane w orzecznictwie i w doktrynie, niemniej jednak tezy orzeczeń
sądowych, podobnie jak ustalenia nawet najwybitniejszych przedstawicieli doktryny nie
stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa. Słuszny wydaje się więc postulat, by