Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa

2
przez nich kwota, która musi się mieścić w widełkach: od 60% prognozowanego
wynagrodzenia miesięcznego do 250% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w
poprzednim kwartale. Składka na ubezpieczenie chorobowe wynosi w przypadku obu grup
2,45% podstawy wymiaru i jest w całości finansowana ze środków ubezpieczonych.
Podstawę wymiaru zasiłku chorobowego przysługującego ubezpieczonemu będącemu
pracownikiem stanowi przeciętne miesięczne wynagrodzenie wypłacone za okres 12 miesięcy
kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy. Jeżeli
niezdolność do pracy powstała przed upływem tego okresu podstawę wymiaru zasiłku
chorobowego stanowi przeciętne miesięczne wynagrodzenie za pełne miesiące kalendarzowe
ubezpieczenia. W przypadku przedsiębiorców podstawę wymiaru zasiłku chorobowego
przysługującego ubezpieczonemu przedsiębiorcy stanowi przychód za okres 12 miesięcy
kalendarzowych poprzedzających miesiąc, w którym powstała niezdolność do pracy. Jeżeli
niezdolność do pracy powstała przed upływem powyższego okresu podstawę wymiaru
zasiłku chorobowego stanowi przeciętny miesięczny przychód za pełne miesiące
kalendarzowe ubezpieczenia.
Ubezpieczony nabywa prawo do zasiłku chorobowego: po upływie 30 dni
nieprzerwanego ubezpieczenia chorobowego - jeżeli podlega obowiązkowo temu
ubezpieczeniu (pracownicy) albo po upływie 90 dni nieprzerwanego ubezpieczenia
chorobowego - jeżeli jest ubezpieczony dobrowolnie (przedsiębiorcy), przy czym do okresów
ubezpieczenia chorobowego wlicza się poprzednie okresy ubezpieczenia chorobowego, jeżeli
przerwa między nimi nie przekroczyła 30 dni lub była spowodowana urlopem
wychowawczym, urlopem bezpłatnym albo odbywaniem czynnej służby wojskowej przez
żołnierza niezawodowego.
Różnica natomiast między obiema grupami - będąca przedmiotem wyroku TK - polega
na tym, że w przypadku pracowników, jeżeli niezdolność do pracy powstała przed upływem
pełnego miesiąca kalendarzowego ubezpieczenia, podstawę wymiaru zasiłku stanowi
wynagrodzenie, które ubezpieczony osiągnąłby, gdyby pracował pełny miesiąc kalendarzowy
(art. 37 ust. 1). Takiej regulacji nie ma natomiast w przypadku przedsiębiorców. Oznacza to,
że jeżeli przedsiębiorca „przepracował” niepełny miesiąc dostaje on zasiłek liczony tak, jakby
„przychód” z niepełnego miesiąca był przychodem całego miesiąca. W przypadku
pracownika natomiast, gdy przepracuje niepełny miesiąc, to dolicza mu się do podstawy
zasiłku wartość wynagrodzenia za pozostałą nieprzepracowaną część miesiąca, w takiej
wysokości, która jest proporcjonalna do wynagrodzenia z przepracowanej części miesiąca, w
zależności od wielkości okresu przepracowanego i nieprzepracowanego. W konsekwencji w

3
przypadku przedsiębiorcy stawka zasiłku jest znacznie mniej korzystna od stawki zasiłku,
którą w porównywalnych warunkach otrzyma pracownik.
2.3. TK uznał za dopuszczalne zróżnicowanie sposobu ustalania podstawy wymiaru
zasiłku chorobowego, a tym samym wysokości samego zasiłku, ubezpieczonych
pracowników oraz ubezpieczonych przedsiębiorców ze względu na istniejące między nimi
różnice w ich sytuacji faktycznej i prawnej. Zróżnicowanie jest dopuszczalne, mimo tendencji
do zmniejszania się wspomnianych różnic, zwłaszcza gdy porówna się sytuację pracowników
z kategorią przedsiębiorców określaną potocznie mianem „samozatrudnionych”. TK
stwierdził jednak, że zróżnicowanie wynikające z zaskarżonej regulacji idzie zbyt daleko,
godzi w zasadę równości i jest przez to niesprawiedliwe w odniesieniu do tych
przedsiębiorców, których dobrowolne ubezpieczenie z tytułu prowadzenia działalności
gospodarczej poprzedzone było - bezpośrednio, albo z krótką przerwą - ubezpieczeniem z
innego tytułu, w szczególności z tytułu pozostawania w stosunku pracy. W sytuacji gdy
ubezpieczony - nawet po wielu latach podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu z tytułu
pozostawania w stosunku pracy - zmienia tytuł ubezpieczenia (na ubezpieczenie z tytułu
prowadzenia działalności gospodarczej), a następnie staje się niezdolny do pracy przed
upływem pełnego miesiąca ubezpieczenia z nowego tytułu, traktowany jest - przy ustalaniu
wysokości należnych zasiłków - tak, jakby do ubezpieczenia przystąpił po raz pierwszy (co
jest zresztą jawną niekonsekwencją ustawodawcy, bo równocześnie wcześniejsze
ubezpieczenie, wynikające ze stosunku pracy zaliczane jest do 90-dniowego okresu
wyczekiwania), a więc znacznie gorzej nie tylko od pracownika, który podlegał
ubezpieczeniu krócej niż miesiąc, ale nawet od byłego pracownika, który w pewnych
okolicznościach ma prawo do zasiłku również po ustaniu ubezpieczenia. Ta ostatnia
konstatacja wynika z tego, że - zgodnie z art. 7 ustawy - zasiłek przysługuje nie tylko osobie
ubezpieczonej, ale też takiej, która stała się niezdolna do pracy po ustaniu tytułu
ubezpieczenia; warunkiem jest, by dłuższa (co najmniej 30-dniowa) niezdolność do pracy
powstała nie później niż w ciągu dwóch tygodni (w pewnych wypadkach - 3 miesięcy) od
ustania tytułu ubezpieczenia. Całokształt analizowanej regulacji prowadzi do stanu, w którym
z dwóch osób zatrudnionych, tracących pracę, ale spełniających powyższe warunki (dłuższa
choroba ujawniająca się w określonym czasie po ustaniu tytułu ubezpieczenia), jedna - która
nie ubezpieczyła się z żadnego nowego tytułu - otrzymuje zasiłek na zasadach, na których
przysługiwałby jej on, gdyby pracę kontynuowała (choć z ograniczeniem podstawy wymiaru
zasiłku wynikającym z art. 46), druga zaś - która ubezpieczyła się i zaczęła odprowadzać
składki z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej - otrzymuje zasiłek na zasadach

4
znacznie mniej korzystnych. Zróżnicowanie takie godzi w zasadę równości i jest jawnie
niesprawiedliwe w stosunku do osoby, która postanowiła się ubezpieczyć z nowego tytułu
(prowadzenia działalności gospodarczej) i zasilić składkami fundusz chorobowy działający w
ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
W stanie prawnym leżącym u podstaw wyroku TK, obywatel był przez wiele lat
pracownikiem (miał ponad 10-letni pracowniczy „staż ubezpieczeniowy”) i z tego tytułu od
jego wynagrodzenia pracodawca deklarował składki na ubezpieczenie chorobowe.
Równocześnie pracownik ten prowadził działalność gospodarczą, z którego to tytułu nie
odprowadzał składek na ubezpieczenie chorobowe, ponieważ nie było takiego obowiązku. Po
rozwiązaniu stosunku pracy, od następnego dnia (22. dnia miesiąca kalendarzowego), zgłosił
się do dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego z tytułu prowadzenia działalności
gospodarczej. Gdy przed upływem pełnego miesiąca ubezpieczenia z nowego tytułu stał się
niezdolny do pracy, ZUS - opierając się na art. 48 ust. 2 (nieprzewidującym odpowiedniego
stosowania jej art. 37) - wyliczył zasiłek chorobowy jako pochodną części miesięcznego
przychodu, a nie jego całości. Reasumując: obywatel, od którego przychodów przez wiele lat,
w tym również w miesiącu, w którym przestał być ubezpieczony z tytułu zatrudnienia, a
zaczął z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej - potrącane były składki na
ubezpieczenie chorobowe, otrzymał zasiłek wynoszący około 23% przychodu w rozumieniu
przepisów podatkowych, a - nie zmieniając tytułu ubezpieczenia, a nawet nie podlegając już
ubezpieczeniu chorobowemu - otrzymałby około 70% tego przychodu.
TK podkreślił, że niesprawiedliwość tej regulacji jest szczególnie jaskrawa w
odniesieniu do grupy osób „samozatrudnionych”, które do podjęcia działalności gospodarczej
zostały często zmuszone niezależnymi od nich okolicznościami i niejednokrotnie znajdują się
w sytuacji życiowej nie lepszej niż pracownicy. Osoby takie, w razie powstania niezdolności
do pracy przed upływem pełnego miesiąca ubezpieczenia z nowego tytułu (prowadzenia
działalności gospodarczej), są szczególnie poszkodowane. Osoba, która ubezpiecza się z
tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, bezpośrednio po utracie pracy etatowej, innego
dnia niż pierwszy dzień miesiąca, zwykle działa z życiowej konieczności. Jeżeli bowiem ktoś
ma możliwość szczegółowego zaplanowania podjęcia działalności gospodarczej i - zakładając
powstanie niezdolności do pracy przed upływem pełnego miesiąca ubezpieczenia -
rzeczywiście zamierza czerpać korzyści z zasiłku chorobowego, to rozwiąże stosunek pracy i
przystąpi do ubezpieczenia w taki sposób i w takim terminie, że otrzyma zasiłek w
maksymalnej możliwej do uzyskania wysokości.


5
2.4. Zdaniem TK ustawodawca powinien przeanalizować, czy wadliwa regulacja nie
krzywdzi, oprócz ubezpieczonych przedsiębiorców, również innych kategorii
niepracowników. Problem dotyczy osób, które po pierwsze zmieniają tytuł ubezpieczenia
chorobowego, po wtóre legitymują się dłuższym „stażem ubezpieczeniowym” (a zatem nie
dotyczy ich okres wyczekiwania), a po trzecie stają się niezdolne do pracy przed upływem
pierwszego miesiąca ubezpieczenia z nowego tytułu. Ustawodawca, w celu doprowadzenia
zakwestionowanej regulacji do stanu zgodności z Konstytucją, nie musi zastosować do
ubezpieczonych przedsiębiorców rozwiązania identycznego z zawartym w art. 37 ust. 1
ustawy zasiłkowej. Konieczne jest jednak, by przyszła regulacja uwzględniała, przy ustalaniu
podstawy wymiaru zasiłku chorobowego osoby ubezpieczonej z tytułu prowadzenia
działalności gospodarczej, poprzedzający to ubezpieczenie okres ubezpieczenia z innego
tytułu.
3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
3.1. Proponuje się by do ubezpieczonych niebędących pracownikami, stosować podobne
zasady ustalania podstawy wymiaru zasiłków, jak w przypadku ubezpieczonych będących
pracownikami. W przypadku, gdy niezdolność do pracy powstała przed upływem pełnego
miesiąca kalendarzowego ubezpieczenia, a okres ubezpieczenia chorobowego rozpoczął się
nie później niż 30 dni od ustania ubezpieczenia chorobowego z innego tytułu, podstawę
wymiaru zasiłku stanowić będzie pełna zadeklarowana kwota, nieograniczona do faktycznie
„przepracowanych” dni miesiąca. Dotychczas tą podstawą była wartość deklarowanej kwoty
zmniejszona proporcjonalnie do „przepracowanych” dni miesiąca. Projekt obejmuje także
inne zasiłki wypłacane na podstawie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia
społecznego.
3.2. W związku z tym, że zmiana zasad ustalania podstawy wymiaru zasiłków wymaga
zmiany algorytmów w aplikacji informatycznej stosowanej przez ZUS do wypłaty zasiłków
osobom prowadzącym działalność pozarolniczą, osobom z nimi współpracującym oraz
duchownym, a w przypadku zleceniobiorców także w aplikacjach stosowanych przez
płatników składek, wejście w życie ustawy powinno nastąpić nie wcześniej niż po upływie
trzech miesięcy od daty ogłoszenia ustawy.
4. Konsultacje
Pisma w sprawie projektu przedłożonego do pierwszego czytania przedstawili: Minister
Pracy i Polityki Społecznej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Sąd Najwyższy, Krajowa

6
Rada Sądownictwa, Rzecznik Ubezpieczonych. Minister i ZUS zgłosili uwagi, które zostały
uwzględnione. Zaproponowano m.in. by zmiany dotyczyły wszystkich świadczeń z ustawy.
Minister zaproponował by zmiany dokonać nie w zakwestionowanych przepisach art. 48 ust.
2 i art. 52, lecz w art. 49 - w którym ostatecznie umieszczono odesłanie do art. 37.
Oprócz tego - w ramach konsultacji - projekt otrzymali: Minister Gospodarki, Naczelna
Rada Adwokacka, Krajowa Rada Radców Prawnych, Stowarzyszenie Sędziów Polskich
IUSTITIA, Stowarzyszenie Sędziów Themis, Krajowa Izba Gospodarcza, Business Center
Club, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan, Pracodawcy
Rzeczypospolitej Polskiej, Polska Izba Handlu. Podmioty te nie przesłały jednak pism w
sprawie projektu.
5. Skutki projektowanej ustawy
Skutkiem ustawy będzie konieczność wypłacania większej grupie ubezpieczonych
niebędących pracownikami zasiłków, których podstawę wymiaru stanowić będzie
„wynagrodzenie”, które ubezpieczony niebędący pracownikiem osiągnąłby, gdyby pracował
pełny miesiąc kalendarzowy. Z informacji MPiPS wynika, że liczba osób, których będzie
dotyczyć nowelizacja nie powinna być znaczna. Przykładowo, liczba osób prowadzących
pozarolniczą działalność gospodarczą, które rozpoczęły pobieranie zasiłku chorobowego,
macierzyńskiego, opiekuńczego lub świadczenia rehabilitacyjnego z funduszu chorobowego
w drugim kwartale 2012 r., w miesiącu bezpośrednio następującym po miesiącu objęcia
ubezpieczeniem chorobowym z tego tytułu (przy założeniu, że objęcie ubezpieczeniem
chorobowym nie nastąpiło pierwszego dnia tego miesiąca), wynosiła około 300 osób.
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Przedmiot projektu jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.