Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo prasowe

3

z systemem prewencyjnym jest taka, że w systemie rejestracyjnym rola władzy jest pasywna,
samo zgłoszenie nie przyznaje władzy publicznej żadnych uprawnień decyzyjnych. Powoduje
tylko zarejestrowanie zgłoszenia, po sprawdzeniu dokonania koniecznych formalności.
Zarejestrowanie jest zarazem potwierdzeniem, że zgłaszający działa prawidłowo.”
Zdaniem Trybunału, Prawo prasowe przyjęło taki model rejestracyjny, który w sposób
prewencyjny zmierza do tworzenia ładu informacyjnego, jak również wiążącego się z nim ładu
gospodarczego. Model ten został wprowadzony po to, by nie dopuścić do nieuczciwej
konkurencji, chronić istniejące już na rynku tytuły, a także ich klientów. Z tej perspektywy jego
utrzymanie jest niewątpliwie pożądane. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że w
polskich realiach model rejestracyjny sprawdza się dużo lepiej niż czysty system zgłoszeniowy
obowiązujący np. w Niemczech. Tam na przeszkodzie nieuczciwej konkurencji stoją bowiem
liczne przepisy prawne, wyższa kultura oraz świadomość prawna w obszarze prawa
handlowego, a ponadto sprawniejszy aparat jurysdykcyjny i egzekucyjny.
O ile zatem sam wymóg rejestracji nie godzi jeszcze w wolność słowa, o tyle nie da się
tego już powiedzieć o sankcji karnej grożącej w razie rozpoczęcia działalności wydawniczej
bez dopełnienia obowiązku z art. 20 ust. 1 Prawa prasowego. W ocenie Trybunału owa sankcja,
ustanowiona właśnie w art. 45 Prawa prasowego, jest środkiem nadmiernie surowym,
nieproporcjonalnym w stosunku do celu założonego przez ustawodawcę, jakim jest w istocie
zapewnienie przestrzegania obowiązku rejestracji. „Wprowadzenie odpowiedzialności prawno-
karnej za niewykonanie obowiązku rejestracji czasopisma prowadzi do zbyt daleko idących
zmian w sytuacji prawnej skarżącego jako uczestnika dyskursu publicznego [otóż, skarga
konstytucyjna w sprawie SK 42/09 pochodziła o osoby, która w wyniku pociągnięcia do
odpowiedzialności karnej na podstawie zaskarżonego przepisu utraciła mandat radnego gminy].
Skutkiem zastosowania odpowiedzialności prawnokarnej jest (…) wyłączenie skarżącego
z debaty publicznej w takiej roli, w jakiej chciałby on w tej debacie występować, jako osoba
publiczna. Wprowadzenie odpowiedzialności prawnokarnej (…) stanowi zatem niepotrzebną
ingerencję, naruszającą również zasadę adekwatności i zasadę proporcjonalności sensu stricto,
stanowiące elementy składowy zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3
Konstytucji (…).”
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny uznał, że norma karna rekonstruowana
w oparciu o postanowienia art. 45 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz w zw. z art. 20 ust. 1
zdanie pierwsze Prawa prasowego nie spełnia konstytucyjnych kryteriów dopuszczalności
ograniczenia swobody wypowiedzi.

4

3. Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Proponuje się zastąpienie dotychczasowej sankcji karnej – tak w przypadku zachowania
polegającego na niedopełnieniu obowiązku rejestracji czasopisma, jak i w razie wydawania
niezarejestrowanego dziennika – sankcją grzywny orzekaną według przepisów ustawy z dnia
20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275, z późn. zm.). Tym
samym zmieniona zostanie kwalifikacja prawna wskazanego czynu – niedopełnienie rejestracji
nie będzie już występkiem zagrożonym grzywną lub karą ograniczenia wolności, lecz jedynie
wykroczeniem, za które sąd będzie mógł wymierzyć karę grzywny w wysokości do 5.000 zł.
Opisywana kontrawencjonalizacja („przeniesienie” czynu z kategorii przestępstw do
kategorii wykroczeń) znajduje swój wyraz w treści projektowanych art. 45 i art. 54c (patrz
art. 1 pkt 1 i 3. Wybór takiej metody regulacji uwzględnia systematykę zmienianej ustawy,
która w osobnych rozdziałach odnosi się do zagadnień prawa materialnego związanych
z odpowiedzialnością prawną (tak cywilną zresztą, jak i karną) oraz do kwestii proceduralnych
(odpowiednio rozdz. 7 i 8).
Propozycja zmiany art. 53 Prawa prasowego (art. 1 pkt 2 projektu) jest następstwem
nadania nowego brzmienia art. 45. Jeżeli chodzi przy tym o art. 53 ust. 2, to wypada zwrócić
uwagę na to, że w obecnym kształcie przepis ten nie czyni zadość warunkom poprawności
upoważnienia ustawowego, przewidzianym w art. 92 ust. 1 obowiązującej ustawy zasadniczej
(ostatnia jego nowelizacja została dokonana przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., na
mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 1990 r. o uchyleniu ustawy o kontroli publikacji i widowisk,
zniesieniu organów tej kontroli oraz o zmianie ustawy – Prawo prasowe, Dz. U. Nr 29,
poz. 173). Niewątpliwie nie można tej okoliczności pominąć, a tym samym należy wprowadzić
w tym miejscu wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.
W przekonaniu Senatu, niezbędne jest też przyznanie Krajowej Radzie Sądownictwa
kompetencji do opiniowania projektów rozporządzeń wydawanych na podstawie omawianego
art. 53 ust. 2 Prawa prasowego. Rozwiązanie takie będzie nie tylko spójne z regulacją zawartą
w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U.
Nr 126, poz. 714, z późn. zm.), ale także będzie paralelne z unormowaniem ujętym chociażby
w art. 20 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98,
poz. 1070, z późn. zm.). Projektując brzmienie art. 53 ust. 2, zadbano poza tym również o jego
poprawność terminologiczną w zakresie określenia właściwości sądów.


5

Po wejściu w życie proponowanych uregulowań nie będzie już możliwe pociągniecie
do odpowiedzialności karnej osoby oskarżonej o niewywiązanie się z powinności określonej w
art. 20 ust. 1 Prawa prasowego. Wprawdzie, już dziś, wobec zmiany przepisów prawa
wyborczego, a zwłaszcza regulacji odnoszącej się do prawa wybieralności, nie można radnego
pozbawić mandatu w związku z popełnieniem przez niego jakiegokolwiek przestępstwa
ściganego w trybie publicznoskargowym (obecnie tzw. prawo wybieralności tracą wyłącznie
osoby skazane prawomocnymi wyrokami na kary pozbawienia wolności za przestępstwa
umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwa skarbowe – por. art. 11
§ 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn.
zm.), niemniej wciąż aktualny pozostaje zakaz zajmowania stanowiska redaktora naczelnego
przez osobę trzykrotnie ukaraną za przestępstwa stypizowane w Prawie prasowym (art. 25
ust. 2 Prawa prasowego). Projektowane rozwiązanie wyeliminuje więc ewentualną groźbę
wykluczenia z dyskursu publicznego w charakterze redaktora naczelnego osoby, która nie
wywiązała się z obowiązku rejestracyjnego i popełniła jeszcze dwa inne czyny karalne,
o których mowa w przepisach Prawa prasowego.

4. Skutki projektowanej ustawy
Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo prasowe uwzględnia stanowisko Trybunału
Konstytucyjnego w kwestii sankcji karnej za niedopełnienie wymogu rejestracji czasopism
drukowanych, obejmując jednocześnie takim samym rozwiązaniem problematykę rejestracji
dzienników, a także innych periodyków, spełniających przesłanki z art. 7 ust. 2 pkt 1–3
Prawa prasowego, od których uzależnione jest uznanie ich za czasopisma. Projekt czyni zatem
zadość nie tylko dyrektywom płynącym z art. 31 ust. 3 i art. 54 ust. 1 ustawy zasadniczej, lecz
również art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podstawowym skutkiem proponowanej nowelizacji będzie w
konsekwencji zastąpienie regulacji wadliwej, postanowieniami, które w pełni odpowiadają
standardom konstytucyjnym. Nade wszystko wprowadzane rozwiązanie nie powinno nadmiernie
krępować korzystania z wolności wyrażania poglądów, pozyskiwania i rozpowszechniania
informacji. Z drugiej strony zrealizowany zostanie postulat Trybunału związany z celowością
utrzymania obowiązku rejestracyjnego, a zarazem – koniecznością zapewnienia mechanizmu
umożliwiającego jego egzekwowanie. W opinii Senatu, odpowiedzialność w trybie Kodeksu
wykroczeń spełni to zadanie.
Warto też jeszcze raz zaznaczyć, że niejako przy okazji realizacji wyroku z dnia 14
grudnia 2011 r., w aspekcie sankcji za naruszenie obowiązku rejestracji prasy, także przepis

6

art. 53 ust. 2 Prawa prasowego dostosowany zostanie do wymogów konstytucyjnych (kwestia
wytycznych dotyczących treści rozporządzenia).
Analizując konsekwencje związane z wejściem w życie projektowanej ustawy, trzeba
mieć na względzie to, że za sprawą intertemporalnych przepisów prawa karnego i wyrażonej w
nich zasady stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy (zob. art. 4 § 1 ustawy z dnia
6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) art. 45 w nowym
brzmieniu znajdzie zastosowanie do spraw w toku. Powstanie więc konieczność umorzenia
toczących się już postępowań na zasadzie art. 18 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks
postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.) bądź też zastosowanie znajdzie
art. 400 § 1 tej ustawy, który nakazuje dalsze rozpoznawanie sprawy o wykroczenie zgodnie z
przepisami właściwej procedury.
Wpływ projektowanej ustawy na sektor finansów publicznych uzależniony będzie od
liczby spraw, w których zostanie postawiony zarzut prowadzenia działalności polegającej na
wydawaniu dziennika lub czasopisma bez wymaganej rejestracji, oraz wysokości grzywien,
jakie ostatecznie zostaną wymierzone w tego typu sprawach. Szacuje się jednak, iż dochody
budżetu państwa z tego tytułu nie będą znaczące. Co się tyczy zaś ewentualnych wydatków,
które mogą powstać w zakresie części 15 budżetu – „Sądy powszechne”, części 42 – „Sprawy
wewnętrzne” (dotyczy to Policji) oraz części 88 – „Powszechne jednostki organizacyjne
prokuratury”, to można się spodziewać, że nie tylko nie będą one większe niż dotychczas, ale
wręcz okażą się mniejsze, co wiąże się ze specyfiką postępowania w sprawach o wykroczenia,
które co do zasady angażuje organy państwowe w mniejszym stopniu aniżeli postępowanie
karne.
Wejście w życie ustawy nie będzie niosło konsekwencji natury finansowej dla jednostek
samorządu terytorialnego, a w przypadku podmiotów spoza sektora finansów publicznych o jej
skutkach można mówić tylko o tyle, o ile w praktyce dojdzie do wymierzenia sankcji
za naruszenie wymogu prawnego, jakim jest obowiązek rejestracji prasy.

5. Konsultacje
Projekt został przesłany do zaopiniowania następującym podmiotom: Ministrowi Kultury i
Dziedzictwa Narodowego, Ministrowi Sprawiedliwości, Sądowi Najwyższemu, Krajowej
Radzie Sądownictwa, Izbie Wydawców Prasy, Stowarzyszeniu Dziennikarzy Polskich,
Stowarzyszeniu Prasy Lokalnej, Stowarzyszeniu Gazet Lokalnych, Centrum Monitoringu
Wolności Prasy, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Rzecznikowi Praw Obywatelskich,

7

Naczelnej Radzie Adwokackiej, Krajowej Radzie Radców Prawnych, Prokuratorii Generalnej
Skarbu Państwa, Stowarzyszeniu Sędziów THEMIS oraz Stowarzyszeniu Sędziów Polskich
IUSTITIA.
Wśród nadesłanych pism można wyróżnić trzy rodzaje stanowisk. Pozytywne do
projektowanych rozwiązań odnieśli się: Minister Sprawiedliwości, Sąd Najwyższy, a także Izba
Wydawców Prasy. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa zgłosiła uwagę wskazującą na brak
wytycznych odnośnie do treści aktu wykonawczego, o którym mowa w przepisie art. 1 pkt 2
projektowanej ustawy (nowelizowany art. 53 ust. 2 Prawa prasowego). Natomiast Helsińska
Fundacja Praw Człowieka i Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich przedstawiły zastrzeżenia
co do kierunku proponowanych regulacji. Mianowicie: pierwszy z wymienionych podmiotów
stwierdził, iż opiniowane przedłożenie nie realizuje wszystkich wytycznych, jakie można
zrekonstruować na tle wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Fundacji, lepszym
instrumentem wymuszającym rejestrowanie tytułów prasowych aniżeli grzywna wymierzana w
postępowaniu wykroczeniowym byłaby sankcja o charakterze administracyjnym. Poza tym
orzeczenie z dnia 14 grudnia 2011 r. powinno być, według opiniującego podmiotu, impulsem
do jednoznacznego uregulowania sytuacji tych dzienników i czasopism, które ukazują się w
postaci elektronicznej. Z kolei Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich sprzeciwiło się utrzymaniu
obowiązku rejestracyjnego i jednocześnie zgłosiło postulat zastąpienia go wymogiem
zgłoszenia, który jednakże nie byłby zagrożony żadną sankcją.
Na wspólnym posiedzeniu Komisji Kultury i Środków Przekazu, Komisji Praw
Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Komisji Ustawodawczej, wyznaczonym celem
przeprowadzenia I czytania projektu, przedstawiciele podmiotów zaproszonych do wyrażenia
stanowiska w ramach konsultacji podtrzymali wcześniejsze opinie pisemne. Przedstawiciel
Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wypowiedział się aprobująco o proponowanej
nowelizacji Prawa prasowego. Ponadto Minister Sprawiedliwości, ustosunkowując się do
problematyki różnic zachodzących pomiędzy ogólnie ujmowaną odpowiedzialnością karną
(w tym odpowiedzialnością z racji popełnienia czynu kwalifikowanego jako wykroczenie)
a odpowiedzialnością administracyjno-prawną, zaakcentował, że w przypadku tej pierwszej
możliwe jest stosowanie instytucji wyłączających bezprawność czynu lub winę sprawcy (który
to skądinąd cieszy się rozmaitymi gwarancjami procesowymi), podczas gdy w procesie
wymierzania sankcji administracyjnych nie ma tego rodzaju mechanizmów. Tym samym
Minister ponownie poparł wybór prawa wykroczeń jako tej gałęzi prawa, której instrumenty
pozwalają na pełną realizację wskazówek Trybunału.