Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw

OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Podmioty, na które oddziałuje projektowana ustawa
Rozwiązania przedstawione w ustawie będą miały wpływ na:
1) budżet państwa,
2) Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,
3) Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
4) osoby pobierające emerytury i renty,
5) osoby pobierające świadczenia, których wzrost wysokości jest powiązany z zasadami
waloryzacji.

2. Zakres konsultacji społecznych
Lista partnerów społecznych, którym projekt aktu prawnego został przesłany do
zaopiniowania:
Organizacje związkowe:
1) NSZZ „Solidarność”,
2) Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych,
3) Forum Związków Zawodowych,
4) Polski Związek Emerytów, Rencistów i Inwalidów.
Organizacje pracodawców:
1) Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej,
2) Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan,
3) Związek Rzemiosła Polskiego,
4) Krajowa Izba Gospodarcza,
5) BCC – Związek Pracodawców.
Dodatkowo projekt ustawy został przesłany w ramach konsultacji społecznych do Izby
Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych oraz do Związku Inwalidów Wojennych RP.

11


Termin konsultacji został skrócony do 21 dni, ze względu na konieczność wejścia w życie
ustawy z dniem 1 marca 2012 r., jak również z uwagi na fakt, że regulacja ta umożliwi
wyższe niż wynikające z dotychczasowych przepisów podwyższenie najniższych świadczeń
emerytalno-rentowych, co zapewni emerytom i rencistom lepsze zabezpieczenie socjalne
w dobie kryzysu gospodarczego.

Uwagi do projektu zgłosili: Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, Forum
Związków Zawodowych, OPZZ, zespół problemowy ds. ubezpieczeń społecznych
Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, Polski Związek Emerytów,
Rencistów i Inwalidów oraz Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych.

Prezydium Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” negatywnie ocenia rozwiązania
projektowanej regulacji, wskazując na niezgodność waloryzacji kwotowej z Konstytucją RP
oraz z ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi. Waloryzacja kwotowa
w kształcie zaproponowanym w projekcie ustawy oznacza według Prezydium Komisji
wyeliminowanie z polskiego systemu emerytalno-rentowego mechanizmu waloryzacji
systematycznej i powrót do modelu waloryzacji ad hoc realizowanego w Polsce do końca
1982 r. Opiniodawca opowiada się przeciwko całkowitemu wykreśleniu przepisów
odnoszących się do negocjacyjnego trybu ustalania wskaźnika waloryzacji.

Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wskazało na niekonstytucyjność
proponowanego rozwiązania. Jednocześnie podniosło, że nie można nazwać waloryzacją
podwyższenia wszystkich świadczeń o tę samą kwotę. Dodatkowo opiniodawca zauważa, że
kwotowa podwyżka najniższych świadczeń odbędzie się przez przesunięcie środków
przysługujących lepiej uposażonym świadczeniobiorcom na rzecz tych, których świadczenia
są niskie, co spowoduje zubożenie kolejnej dużej grupy emerytów i rencistów, którzy dziś
pobierają świadczenia w średniej wysokości i nieznacznie powyżej średniej. Zdaniem OPZZ
elementarne bezpieczeństwo obywateli w dobie kryzysu gospodarczego powinno być
zapewnione przez zwiększenie udziału w dochodach budżetowych przez osoby osiągające
ponadprzeciętne dochody. Ponadto OPZZ wskazuje na wątpliwości dotyczące
konstytucyjności proponowanych rozwiązań. Opiniodawca opowiada się przeciwko
całkowitemu wykreśleniu przepisów odnoszących się do negocjacyjnego trybu ustalania
wskaźnika waloryzacji. Jednocześnie OPZZ negatywnie zaopiniował cały projekt i wskazał,
12


że w przypadku jego uchwalenia złoży wniosek do Trybunału Konstytucyjnego
o stwierdzenie jego niezgodności z ustawą zasadniczą.

Forum Związków Zawodowych uważa, że poparcia wymaga cel, jakim jest
ponadstandardowe podwyższenie najniższych świadczeń, jednak opowiada się przeciwko
wprowadzeniu waloryzacji kwotowej emerytur i rent. Wskazuje, że najlepszą drogą do
zwiększenia najniższych świadczeń jest skokowe podwyższenie minimalnych świadczeń przy
zachowaniu waloryzacji procentowej gwarantującej utrzymanie realnej wartości wszystkich
emerytur i rent. Opiniodawca podnosi, że proponowana regulacja jest sprzeczna z zasadami
nowego systemu emerytalnego, zakładającego związek między wysokością świadczenia
a wysokością waloryzacji. Wskazuje również na wątpliwości co do konstytucyjności
projektu.
Ponadto opiniodawca negatywnie opiniuje możliwość wyłączenia z negocjacji społecznych
w Komisji Trójstronnej ustalania wskaźnika waloryzacji.

W dniu 28 grudnia 2011 r. odbyło się posiedzenie Zespołu problemowego ds. ubezpieczeń
społecznych Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Przedstawiciele
strony społecznej Zespołu problemowego ds. ubezpieczeń społecznych zauważyli ryzyka
prawne związane z niekonstytucyjnością projektowanych przepisów. Dodatkowo
zaniepokojenie partnerów społecznych budzi brak wymaganych prawem konsultacji założeń
projektu ustawy oraz przedstawienie partnerom społecznym do konsultacji projektu ustawy,
który, według informacji przedstawiciela resortu pracy, ulegnie istotnym modyfikacjom
w toku dalszych prac legislacyjnych.

Polski Związek Emerytów, Rencistów i Inwalidów w uwagach do projektu ustawy wyraził
zadowolenie, że Rząd dostrzegł potrzebę podwyższenia najniższych emerytur i rent,
wskazując jednocześnie, że projekt ustawy, mimo że deklarowany cel projektowanej regulacji
zasługuje na pełne poparcie, wzbudza kontrowersje w środowisku emerytów i rencistów.
Kontrowersje te związane są z faktem, że na skutek waloryzacji kwotowej część
świadczeniobiorców otrzyma podwyżki niepokrywające nawet inflacji, co może rodzić
pytanie o konstytucyjność projektowanego rozwiązania. Jest też, zdaniem opiniodawcy,
sprzeczne z logiką nowego systemu emerytalnego, zakładającego ścisły związek między
wysokością świadczenia a wysokością odłożonych składek emerytalnych. Nowy system
13


waloryzacji oznacza, że podwyżka najniższych świadczeń odbędzie się kosztem obniżenia
realnej wartości pozostałych emerytur i rent, a emeryci i renciści, w większości sami
borykający się z wieloma niedostatkami, złożą się na poprawę sytuacji najuboższych.
Z przeprowadzonego przez terenowe oddziały związkowe sondażu telefonicznego wynika, że
ankietowani z 13 spośród badanych okręgów zdecydowanie opowiedzieli się za waloryzacją
kwotową, natomiast w 7 za waloryzacją procentową. W trzech województwach głosy
ankietowanych emerytów i rencistów rozłożyły się po równo. Za dotychczasową waloryzacją
opowiadają się lepiej uposażeni emeryci i renciści. Związek wyraził pogląd, że proponowana
przez Rząd zmiana zasad waloryzacji świadczeń z procentowej na kwotową jest
rozwiązaniem kontrowersyjnym, dzielącym środowisko emerytów i rencistów, oraz należy je
traktować jako rozwiązanie doraźne, o ściśle określonym czasie funkcjonowania. Dodatkowo
opiniodawca opowiada się przeciwko całkowitemu wykreśleniu przepisów odnoszących się
do negocjacyjnego trybu ustalania wskaźnika waloryzacji.
Stąd też projekt ustawy wprowadza zmianę zasad waloryzacji z procentowej na kwotową na
okres jednego roku; podwyższenie kwotowe świadczeń obowiązywać będzie jedynie
w 2012 r. Zgodnie z sugestią Związku uzasadnienie projektu ustawy zostało uzupełnione o
dane dotyczące wysokości świadczenia, od którego waloryzacja kwotowa będzie wyższa niż
procentowa, oraz o strukturze emerytów i rencistów, którzy zyskają na zmianie sposobu
waloryzacji, w podziale na systemy ubezpieczenia i zaopatrzenia emerytalnego.

Do projektu uwagi zgłosiła Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych, podnosząc, że
projekt zmierza do uchylenia przepisów o procentowej waloryzacji świadczeń emerytalnych
i rentowych i wprowadzenia w jej miejsce corocznych dodatków ustalanych w ustawie
budżetowej. Taki mechanizm, zdaniem Izby, mógłby upodobnić polski system emerytalno-
-rentowy do systemu pomocy społecznej, gdzie nie miałby znaczenia udział ubezpieczonego
w gromadzeniu środków w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a kryterium zwiększenia
świadczenia stałaby się sytuacja dochodowa świadczeniobiorcy. Wskazuje też na możliwą
niekonstytucyjność projektowanych rozwiązań.
Izba zaproponowała, aby w przypadku przyjęcia zawartych w projekcie rozwiązań, kwota
waloryzacji była dzielona proporcjonalnie między okresową emeryturę kapitałową
a emeryturę z FUS. Zaproponowane rozwiązanie uwzględniono w przepisach projektowanej
ustawy.

14


Uwagi do projektu ustawy zgłosił również Związek Inwalidów Wojennych RP. Zdaniem
Związku wprowadzenie zaproponowanej zmiany zasad waloryzacji emerytur i rent jest
niezgodne z obowiązującym stanem prawnym w zakresie ubezpieczeń emerytalno-rentowych
i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych określoną w art. 2a ustawy z dnia
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ponadto Związek prezentuje
stanowisko, że wdrożenie w życie proponowanej regulacji spowoduje w następnych latach
dalszą nieodwracalną pauperyzację środowiska emerytów i rencistów przez systematyczne
nieuzasadnione spłaszczanie świadczeń w wyniku waloryzacji kwotowej oraz że problem
konieczności zapewnienia przez Rząd elementarnego finansowego bezpieczeństwa obywateli
powinien być rozwiązywany w ramach pomocy społecznej.

Projektodawca uwzględnił uwagi partnerów społecznych (Komisji Krajowej NSZZ
„Solidarność”, Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, Forum Związków
Zawodowych, Związku Inwalidów Wojennych RP) dotyczące zmiany zasad waloryzacji na
lata przyszłe, wprowadzając zmianę jedynie na 2012 r. W 2012 r. waloryzacja polegać będzie
na podwyższeniu świadczeń o kwotę 71 zł, natomiast w latach przyszłych będzie
funkcjonować obecnie obowiązujący mechanizm podwyższania świadczeń emerytalno-
-rentowych, w oparciu o wskaźnik wzrostu cen i usług konsumpcyjnych podniesiony
w ramach negocjacji w Komisji Trójstronnej o co najmniej 20 % wzrost realny płac.

3. Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety
jednostek samorządu terytorialnego

W proponowanych przepisach przyjęto rozwiązanie, że dodatki i świadczenia pochodne będą
waloryzowane wskaźnikiem waloryzacji 104,8 %, natomiast świadczenia emerytalno-rentowe
są podwyższane jednakową kwotą.
Niezbędna kwota konieczna do zapewnienia waloryzacji świadczeń i dodatków
waloryzowanych procentowo wynosi ok. 0,28 mld zł.
wiadczenia emerytalno-rentowe zostaną podniesione o kwotę 71 zł, co oznacza wydatek
ponad 6,9 mld zł. Łączny koszt waloryzacji wyniesie zatem 7,2 mld zł, a więc tyle samo co
zarezerwowano na ten cel w projekcie ustawy budżetowej na rok 2012.

15