Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE


Waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych stanowi ważny element konstrukcji systemu
ubezpieczeń społecznych. Ekonomiczna i społeczna funkcja waloryzacji świadczeń
emerytalno-rentowych polega na przeciwdziałaniu deprecjacji świadczeń i tym samym
przeciwdziałaniu wpadaniu emerytów i rencistów w sferę ubóstwa. Sposób waloryzacji
świadczeń emerytalno-rentowych jest jedną z najbardziej drażliwych i szeroko
komentowanych kwestii. Wynika to między innymi z niemożności zaspokojenia wszystkich
oczekiwań świadczeniobiorców zgłaszających w tej kwestii szereg, często wzajemnie
wykluczających się, wniosków.
Według obecnego stanu prawnego uregulowanego w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS), coroczna waloryzacja
jest przeprowadzana od dnia 1 marca przy zastosowaniu procentowego wskaźnika
waloryzacji, którego główną podstawą obliczenia jest średnioroczny wskaźnik cen towarów
i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym. Z powyższego wynika, że
wszystkie wypłacane świadczenia są podwyższane o ten sam procent, w związku z tym im
niższe świadczenie, tym niższa kwota podwyżki. Również minimalne emerytury i renty
wzrastają w tym samym tempie.

W exposé wygłoszonym w dniu 18 listopada 2011 r. Prezes Rady Ministrów wskazał na
konieczność zapewnienia finansowego, elementarnego bezpieczeństwa obywateli. Premier,
wskazując na narastające dysproporcje między wysokimi emeryturami a tymi najniższymi,
a przede wszystkim biorąc pod uwagę bezpieczeństwo szczególnie ludzi niezamożnych,
zaproponował zmianę, na określony czas, systemu waloryzacji emerytur i rent, polegającą na
wprowadzeniu w miejsce waloryzacji przeprowadzanej procentowym wskaźnikiem podwyżki
kwotowej jednakowej dla wszystkich świadczeń.

Przedmiotowy projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw zawiera realizację zapowiedzi
Premiera. Chcąc chronić budżety gospodarstw domowych emerytów i rencistów z niższymi
świadczeniami, proponuje się, aby przejściowo w 2012 r. wszyscy emeryci i renciści dostali
jednakowe kwotowe podwyżki świadczeń.
Zgodnie z projektowaną regulacją wszystkie emerytury i renty będą podwyższone w 2012 r.
o jednakową kwotę. Zasada ta będzie zastosowana również do emerytur i rent rolników
indywidualnych, służb mundurowych oraz świadczeń pozaubezpieczeniowych: zasiłków
i świadczeń przedemerytalnych, rent socjalnych, emerytur pomostowych, nauczycielskich
świadczeń kompensacyjnych, rent dla kombatantów oraz inwalidów wojennych i wojskowych
(art. 3 ust. 1).

Waloryzacja będzie polegała na dodaniu do kwoty świadczenia wyliczonego na dzień
29 lutego 2012 r. kwoty waloryzacji, wynoszącej 71 zł (art. 4 ust. 1). Waloryzacji będzie
podlegać również podstawa wymiaru świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Waloryzacja tej podstawy polegać będzie na pomnożeniu przez wskaźnik waloryzacji,
odpowiadający wyrażonej w procentach kwotowej podwyżce emerytury lub renty (art. 4
ust. 2). Podstawa wymiaru jest jednym z czynników decydujących o wysokości świadczeń
obliczanych w myśl dotychczasowych zasad. Stąd też konieczne jest zachowanie właściwych
relacji między podstawą wymiaru a wysokością świadczenia. Oznacza to więc konieczność
jej podwyższenia w ramach waloryzacji o taki sam procent, o jaki wzrosło świadczenie.
Zachowanie realnej wysokości podstawy jest konieczne z uwagi na to, że decyduje ona
o wysokości świadczenia przeliczanego po waloryzacji, np. wskutek zgłoszenia wniosku
o doliczenie okresów składkowych lub nieskładkowych, czy też przy ustalaniu innego
świadczenia, którego podstawę wymiaru stanowi zwaloryzowana podstawa wymiaru
świadczenia wcześniejszego. Zasada dotycząca waloryzacji podstawy wymiaru świadczenia
będzie miała również zastosowanie do emerytur i rent służb mundurowych (art. 4 ust. 3).
W przypadku świadczeń niepodlegających ustawowemu podwyższeniu do kwoty świadczeń
najniższych, podwyżka waloryzacyjna zostanie ustalona proporcjonalnie do wysokości tego
świadczenia w relacji do świadczenia najniższego (art. 4 ust. 4). W przypadku rent z tytułu
częściowej niezdolności do pracy i rent inwalidzkich III grupy podwyżka ta wyniesie 75 %
kwoty waloryzacji (art. 4 ust. 5). Zasada ta nie będzie miała zastosowania w przypadku rent
inwalidów wojennych i wojskowych (art. 4 ust. 6). Natomiast w przypadku kobiet
pobierających okresowe emerytury kapitałowe, regulacje projektowanej ustawy przewidują
proporcjonalny podział kwotowej podwyżki świadczenia w stosunku do wysokości emerytury
z I i II filaru systemu emerytalnego w łącznej kwocie tych emerytur (art. 4 ust. 7 i 8).
2


Regulacja przewiduje również zwiększenie dodatków do emerytur i rent, o których mowa
w ustawie o emeryturach i rentach z FUS oraz w innych ustawach, do których odnosi się
projekt. Dodatki przysługujące do świadczeń zostaną podwyższone zgodnie z projektem
ustawy o wskaźnik procentowy waloryzacji, zapisany w projekcie ustawy budżetowej na rok
2012, który wynosi 104,8 % (art. 5 ust. 2). Wskaźnik waloryzacji będzie miał zastosowanie
do obliczenia maksymalnych kwot zmniejszeń świadczeń w przypadku osiągania przez
emeryta lub rencistę dochodu z pracy (art. 4 ust. 9).
Waloryzacją objęte są także świadczenia i zasiłki przedemerytalne. Waloryzacja ta polega na
dodaniu do kwoty świadczenia lub zasiłku przedemerytalnego kwoty waloryzacji 71 zł (art. 3
ust. 1). Kwota świadczenia i zasiłku przedemerytalnego gwarantowana do wypłaty,
w

przypadku gdy osoba uprawniona osiąga przychód w wysokości skutkującej
zmniejszeniem wysokości świadczenia, została podwyższona do kwoty 469,12 zł, przez
dodanie do dotychczasowej kwoty połowy kwoty waloryzacji (art. 3 ust. 2).

Waloryzacja kwotowa będzie się mieścić w tym samym skutku finansowym co zapisana
w projekcie ustawy budżetowej na rok 2012 waloryzacja procentowa o wskaźnik 104,8 %.
Kwota podwyżki została obliczona przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji ustalonego
według dotychczasowych zasad (104,8 %). Najpierw została obliczona globalna kwota, która
jest niezbędna na zapewnienie waloryzacji na poziomie wynikającym z tego wskaźnika,
następnie odjęta kwota podwyżek przeznaczona na dodatki przysługujące do świadczeń,
a wynikająca różnica podzielona przez liczbę świadczeń, które zostaną wypłacone
w ostatnim dniu lutego 2012 r. Wysokość kwoty przeznaczonej na waloryzację pojedynczego
świadczenia emerytalno-rentowego jest więc wynikiem podzielenia kwoty ogółem na
waloryzację emerytur i rent przez liczbę świadczeniobiorców i 10 miesięcy.
Należy podkreślić, że celem zmiany zasad waloryzacji w 2012 r. nie jest szukanie
oszczędności budżetowych. Kwota zabezpieczona w budżecie na waloryzację kwotową
świadczeń nie ulegnie zmniejszeniu w stosunku do kwoty, która została zaplanowana
w budżecie na waloryzację w 2012 r. Zastosowanie w 2012 r. waloryzacji kwotowej, wobec
dość niskiego wskaźnika waloryzacji, wyjdzie naprzeciw oczekiwaniom wyższych podwyżek
przez większość emerytów i rencistów i w niedużym stopniu spłaszczy strukturę świadczeń.
Przejściowa metoda waloryzacji wynika nie tylko z chęci chronienia osób z niższymi
świadczeniami, ale też z tego, że nie ma w budżecie państwa dodatkowych wolnych środków,
które można byłoby przeznaczyć na działania osłonowe, czyli wprowadzenie dodatków czy
3


innych działań skierowanych dla ochrony uboższych. Stąd też propozycja innego podziału
posiadanych i przewidzianych na waloryzację środków, która chociaż w części spełniłaby rolę
dodatkowej pomocy osobom o niskich emeryturach i rentach, szczególnie w warunkach dość
szybkiego wzrostu cen żywności, co zawsze bardziej dotyka gospodarstwa domowe
o niższych dochodach.

Unormowania art. 2 określają sposób obliczania rent inwalidów wojennych i wojskowych
w przypadku zmiany w ich wysokości po dniu 29 lutego 2012 r.

Regulacje projektowanej ustawy zawierają upoważnienie dla Ministra Finansów do
dokonania przeniesienia między częściami, działami, rozdziałami i paragrafami zawartych
w ustawie budżetowej na rok 2012 planowanych dotacji i wydatków przeznaczonych na
waloryzację emerytur i rent (art. 10) oraz unormowanie, że do państwowych funduszy
celowych: Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Emerytalno-Rentowego Kasy
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stosuje się zasadę, że zmiany planu finansowego
państwowego funduszu celowego mogą powodować zwiększenie dotacji z budżetu państwa
(art. 9). Przepisy te stanowią zabezpieczenie wypłat świadczeń wypłacanych z Funduszu
Emerytalno-Rentowego KRUS oraz rent socjalnych, gdyż zaproponowany system waloryzacji
kwotowej będzie wymagać dodatkowych nakładów finansowych na wypłaty tych świadczeń.

Ponadto w art. 11 proponuje się wprowadzenie przepisu, który pozwoli w 2012 r. na
umieszczanie na decyzjach dotyczących waloryzacji zamiast podpisu nadruku z imieniem
i nazwiskiem oraz stanowiskiem służbowym osoby upoważnionej do ich wydania.

W związku z coroczną akcją waloryzacji emerytur i rent przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych jest wydawanych ok. 7,6 mln decyzji. Każda decyzja zgodnie z przepisami
Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga podpisu. Konieczność podpisania –
w krótkim czasie – ok. 7,6 mln decyzji stanowi duże obciążenie dla oddziałów ZUS. Decyzje
dotyczące waloryzacji świadczeń są generowane automatycznie przez system
teleinformatyczny ZUS, po wprowadzeniu do niego odpowiednich algorytmów
obliczeniowych i stanowią jedynie dokument potwierdzający dokonane systemowo
obliczenie. Prawidłowość wyliczenia wysokości świadczenia jest weryfikowana na etapie
systemowego obliczenia kwoty świadczenia po waloryzacji – po przeprowadzeniu
szczegółowych testów zastosowanych algorytmów. W tej sytuacji zastąpienie
4


własnoręcznego podpisu na decyzji waloryzacyjnej inną formą podpisu w 2012 r. wydaje się
uzasadnione. Odstąpienie od konieczności składania własnoręcznego podpisu pozwoliłoby na
wysyłanie decyzji do świadczeniobiorców bezpośrednio po ich wydrukowaniu z systemu
teleinformatycznego, co znacząco usprawniłoby proces obsługiwania tych decyzji,
szczególnie w warunkach zmiany incydentalnej zasad waloryzacji.

Proponuje się, aby ustawa weszła w życie z dniem 1 marca 2012 r.

Projekt ustawy – zdaniem projektodawcy – nie narusza wartości wyrażonych w Konstytucji
RP. Trybunał Konstytucyjny, badając sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych,
niejednokrotnie wskazywał, że jedną z wartości, które należy uznać za podlegające
szczególnej ochronie, jest zasada solidaryzmu społecznego.
W orzecznictwie TK podkreślał, że: „ wiadczenia emerytalne przysługują w zamian za
składkę ubezpieczeniową wnoszoną do systemu, jednak suma wpłaconych składek nie
decyduje ostatecznie o wysokości emerytury. Formuła obliczania świadczeń wyraża bowiem
podstawowe zasady systemu ubezpieczeń, a w szczególności zasadę solidaryzmu
społecznego. Oznacza to, że wypłacane świadczenia muszą pozostawać w pewnej proporcji
do wysokości zarobku, jakim ubezpieczony dysponował przed przejściem na emeryturę, ale
muszą też zaspokajać podstawowe potrzeby ubezpieczonego. Zasada solidaryzmu
społecznego i potrzeba zapewnienia wspomnianego minimum wysokości świadczenia
implikuje przesunięcie części środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w kierunku tych
ubezpieczonych, których udział w jego tworzeniu był niewielki lub krótkotrwały.” (wyrok
z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt P 47/07).
Dodatkowo należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie
niejednokrotnie podkreślał także, że jedną z wartości konstytucyjnych podlegających
ochronie jest konieczność zachowania równowagi finansów publicznych.
Wydaje się, że z tym przypadkiem mamy dziś do czynienia. Należy dodać, że Fundusz
Ubezpieczeń Społecznych jest funduszem wymagającym corocznych dotacji z budżetu
państwa. W 2012 r. przewidywany w projekcie ustawy budżetowej na rok 2012 poziom
dotacji wyniesie 39,939 mld zł. Jednocześnie nastąpi dodatkowe zasilenie FUS w wysokości
ok. 6,3 mld zł z tytułu refundacji składek odprowadzanych do OFE (w porównaniu z rokiem
poprzednim), jak również przekazanie 2,877 mld zł z Funduszu Rezerwy Demograficznej.
Oznacza to, że waloryzacja jest dokonywana na koszt budżetu państwa.
5