Rządowy projekt ustawy o emeryturach kapitałowych

Dzięki formule emerytalnej obowiązującej w I filarze można przynajmniej czę-
ściowo wyrównać dysproporcje dochodów między płciami. Wysokość tej emerytu-
ry wypłacanej kobiecie lub mężczyźnie zależy jedynie od wieku, w którym jed-
nostka zaprzestaje wykonywać pracę zawodową i przechodzi na emeryturę.
Zasadę tę należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości świadczeń z II filaru syste-
mu emerytalnego. W praktyce rozwiązanie takie sprowadza się do wykorzystania
uśrednionych dla płci parametrów przy kalkulacji świadczenia. Kobieta lub męż-
czyzna, którzy zgromadzili identyczną kwotę środków w otwartych funduszach
emerytalnych i przechodzący w tym samym wieku na emeryturę, muszą mieć iden-
tyczne świadczenie.
Jedną z głównych cech, jakimi powinien wyróżniać się każdy system emerytalny,
jest prostota i przejrzystość jego mechanizmów. Postulat ten odnosi się również do
sposobu organizacji wypłaty środków gromadzonych w otwartych funduszach
emerytalnych. Dzięki przejrzystości systemu rośnie zaufanie uczestników do jego
instytucji, co wpływa na stabilność jego działania. Przejrzysty, o klarownych regu-
łach system emerytalny pozwala również na podejmowanie przez ubezpieczonych
optymalnych decyzji dotyczących alokacji dochodów w cyklu życia. Ubezpieczo-
ny, świadomy poziomu swoich dochodów gwarantowanych przez system po za-
przestaniu aktywnego życia zawodowego, ma przesłanki do podjęcia decyzji na
temat wielkości swoich oszczędności i profilu ryzyka z nim związanego. Z punktu
widzenia użyteczności dodatkowych oszczędności emerytalnych dla ubezpieczo-
nego nie są korzystne ani zbyt małe, ani nadmierne oszczędności.
Jednym z osiągnięć nowego systemu emerytalnego było wprowadzenie jasnych,
prostych i zrozumiałych regulacji dotyczących sposobu wypłaty świadczeń emery-
talnych. Należy do nich formuła emerytalna, z której jasno wynika, że wysokość
świadczenia zależy od kwoty środków zgromadzonych przez ubezpieczonego i
wieku, w jakim przechodzi na emeryturę.
Głównym praktycznym problemem, który należało rozwiązać, było stworzenie ta-
kich zasad, które umożliwiałyby realizację opisanych świadczeń z kapitałowej czę-
ści powszechnego systemu emerytalnego, uwzględniając fakt różnego wieku eme-
rytalnego kobiet i mężczyzn.
Dokument przedstawiał kilka możliwych scenariuszy przyszłego systemu wypłaty
świadczeń ze środków zgromadzonych w OFE. Do analizowanych wariantów na-
35
leżały w szczególności: powierzenie wypłaty świadczeń z II filaru wyspecjalizo-
wanym zakładom emerytalnym, istniejącym zakładom ubezpieczeń na życie, prze-
prowadzenie centralnego przetargu na wybór jednego zakładu ubezpieczeń na ży-
cie, który wypłacałby świadczenia jednemu rocznikowi ubezpieczonych, wybór
przez powszechne towarzystwo emerytalne zakładu ubezpieczeń wypłacającego
emerytury członkom danego funduszu oraz wypłata świadczeń przez instytucję pu-
bliczną (ZUS).
W szczególności, w przedstawionej do „Analizy…” opinii Ministerstwa Finansów,
najbardziej właściwymi rozwiązaniami dotyczącymi sposobu organizacji wypłat
świadczeń ze środków zgromadzonych w OFE są rozwiązania rynkowe (konkuren-
cyjne). Należy bowiem wskazać, że jednym z podstawowych założeń przeprowa-
dzonej reformy emerytalnej było określenie nowych zasad gromadzenia środków
na przyszłą emeryturę oraz dywersyfikacja źródeł finansowania i wypłaty świad-
czenia emerytalnego.
Temu miało służyć wprowadzenie obowiązkowego, kapitałowego systemu otwar-
tych funduszy emerytalnych oraz umożliwienie ubezpieczonym podejmowania
przez nich indywidualnej decyzji co do ich przyszłej emerytury przez wprowadze-
nie dobrowolnych form oszczędzania (pracownicze programy emerytalne, indywi-
dualne konta emerytalne). Z tego względu, biorąc pod uwagę charakter przeprowa-
dzonej reformy emerytalnej, najwłaściwszymi sposobami wypłat emerytur ze
środków gromadzonych w OFE są rozwiązania rynkowe. Spośród tych, które zo-
stały przedstawione w omawianym opracowaniu, na szczególną uwagę zasługują
koncepcje stworzenia zakładów emerytalnych oraz powierzenie wypłaty świadczeń
zakładom ubezpieczeń na życie. Docelowym rozwiązaniem, do którego należy dą-
żyć, jest utworzenie zakładów emerytalnych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na-
tomiast powinien pełnić rolę podmiotu, za pomocą którego następowałaby akwizy-
cja na rzecz zakładów emerytalnych oraz który dokonywałby płatności emerytur
dożywotnich łącznie z wypłatą emerytur z części repartycyjnej.
NSZZ „Solidarność” wnioskowała o niezwłoczne przekazanie dokumentu do Trój-
stronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, która w ramach prac nad
umową społeczną „Gospodarka – Praca – Rodzina – Dialog” zajmuje się w zespole
do spraw ubezpieczeń społecznych rozwiązaniem problemu wypłat emerytur z II
filara systemu ubezpieczeń społecznych. Ogólnopolskie Porozumienie Związków
36
Zawodowych uznało za celowe podjęcie i prowadzenie równoległych prac doty-
czących wypłaty świadczeń ze środków gromadzonych w OFE, odrębnie dla każ-
dego z potencjalnych możliwych wariantów organizacji tych wypłat, z uwzględ-
nieniem zarówno podstawowych zasad wypłaty tych świadczeń, jak też spraw
szczegółowych – określonych i zdefiniowanych na wstępie tych prac.
W przypadku niepodjęcia postulowanego trybu prac, OPZZ proponowało, aby
wypłatę świadczeń powierzyć ZUS w najprostszy z możliwych sposobów, przez
doliczenie kwoty tych środków do kwoty stanowiącej podstawę do obliczenia eme-
rytury wypłacanej przez ZUS ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948
r. ZNP popierał taką zasadę działania systemu wypłaty świadczeń, zgodnie z którą
wysokość emerytury wypłacanej kobiecie lub mężczyźnie może zależeć jedynie od
wieku, w jakim przechodzi na emeryturę (gwarancja identycznego wymiaru świad-
czenia dla osób bez względu na różnicę płci, dla osób, które spełniają identyczne
warunki uwzględniane przy kalkulacji świadczenia – zarobki i staż pracy).
Propozycja powierzenia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych obowiązków zwią-
zanych z akwizycją i doręczaniem świadczeń została uznana za optymalną z punk-
tu widzenia efektywności całego systemu i bezpieczeństwa konsumentów przez
Prezesa Polskiej Izby Ubezpieczeń.
Po analizie wyników konsultacji dokumentu w październiku 2006 r. podjęto decy-
zję, że emerytury ze środków gromadzonych w OFE miał wyliczać i wypłacać Za-
kład Ubezpieczeń Społecznych. Respektując w pełni zasadę ścisłej separacji środ-
ków przeznaczonych na wypłatę emerytur z II filaru i pozostałych świadczeń
finansowanych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zarządzanie środkami miało
być powierzone Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. W tym celu miał zostać
powołany specjalny fundusz, który miał funkcjonować na zasadach zbliżonych do
Funduszu Rezerwy Demograficznej. wiadczenia wypłacane z II filaru miały być
ustalane przez podzielenie kwoty środków przekazanych z otwartego funduszu
emerytalnego do specjalnego funduszu przez wyrażoną w miesiącach dalszą ocze-
kiwaną długość życia osoby danej płci w danym wieku. Mechanizm waloryzacji
miał dotyczyć tylko świadczeń z I filaru, w emeryturze kapitałowej miał za to ist-
nieć mechanizm udziału w zysku.
Na tej podstawie w listopadzie 2006 r. opracowano „Założenia do ustawy
o wypłacie świadczeń ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emery-
37
talnych (OFE)”. Projekt wywołał powszechną krytykę, ze względu na odejście od
podstawowych zasad reformy – częściowej prywatyzacji systemu emerytalnego i
uniemożliwienie dokonania wyboru przez ubezpieczonego podmiotu wypłacające-
go przyszłe świadczenia.
Przedstawiony projekt ustawy o świadczeniach ze środków gromadzonych w
otwartych funduszach emerytalnych oraz o zakładach emerytalnych przewidywał
powstanie zakładów emerytalnych, które wypłacałyby świadczenia zależne od płci
ubezpieczonego. Zaletą projektu było stworzenie rozwiązania, które mogło zacząć
funkcjonować w 2009 r. oraz uwzględniało rolę i znaczenie prywatnych podmio-
tów działających na rynku. Ceną, jaką zdecydowano się zapłacić za ten sukces, by-
ło zróżnicowanie poziomu świadczeń emerytalnych kobiet i mężczyzn.
Projekt ten został skierowany do konsultacji międzyresortowych pod koniec listo-
pada 2007 r.
W ocenie Rady Legislacyjnej rozpatrującej projekt ustawy o świadczeniach ze
środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych oraz o zakładach
emerytalnych sytuację kobiet w prawie emerytalnym należy oceniać bardziej cało-
ściowo: z jednej strony przywilej niższego wieku emerytalnego oraz jeszcze wcze-
śniejszego przechodzenia na emeryturę (ostatnio zakwestionowany przez Trybuna-
łu Konstytucyjny, sygn. P 10/07), z drugiej kwestionowanie zróżnicowanego
wieku na dożycie jako podstawy obliczenia emerytury z II filaru. W uzasadnieniu
zdaniem Rady zabrakło rozważenia wątku wspólnotowego, co nie jest łatwe, gdyż
generalnie biorąc, przepisy wspólnotowe przeciwstawiają się takiemu różnicowa-
niu, por. dyrektywa 2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca
2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego
traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy, która weszła w
życie dnia 15 sierpnia 2006 r., z tym że z dniem 15 sierpnia 2009 r. uchyli ona dy-
rektywę Rady 86/378/WE z dnia 24 lipca 1986 r. w sprawie wprowadzania w ży-
cie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w systemach zabezpieczenia
społecznego pracowników.
Zdaniem Rzecznika Ubezpieczonych tablice trwania życia, obok przyjętej metodo-
logii tworzenia i rozwiązywania rezerw, powinny mieć fundamentalne znaczenie
dla bezpieczeństwa wypłat świadczeń z II filara. W poszczególnych projektach
można się spotkać z odmiennymi koncepcjami, warto jednak zauważyć, że zasto-
38
sowanie zróżnicowanych tablic trwania życia jest uzależnione również od tego, czy
II filar zostanie przez Komisję Europejską uznany za system bazowy, czy też do-
datkowy. Jeżeli system zostanie uznany za bazowy, to w myśl dyrektywy „Council
directive of 19 December 1978 on the progressive implementation of the principle
of equal treatment for men and women in matters of social security (79/7/EEC)”,
stosunkowo trudne będzie wprowadzenie zróżnicowanych tablic trwania życia. Na-
tomiast, gdyby II filar został uznany za system dodatkowy, wówczas stosowanie
oddzielnych tablic dla kobiet i mężczyzn wydaje się być możliwe. Jednakże
Rzecznik Ubezpieczonych podkreślił, że różnica między długością trwania życia
kobiet i mężczyzn, wynikająca z tablic, powinna się zmniejszać wraz z rozwojem
cywilizacyjnym. Jako przykład w tym zakresie podano sytuację demograficzną w
Wielkiej Brytanii.
Ponadto Rzecznik Ubezpieczonych wskazał, że mając na względzie transparent-
ność i zrozumienie przez świadczeniobiorców zasad wyliczania świadczeń emery-
talnych, postuluje stosowanie w ramach jednego filara takiego samego rodzaju ta-
blic trwania życia. Jednocześnie Rzecznik Ubezpieczonych podkreślił, że
ewentualne zastosowanie niejednorodnych tablic może spotkać się z negatywnym
odbiorem świadczeniobiorców.
NSZZ „Solidarność” wskazał, że zagrożenie wystąpienia niskiej wysokości emery-
tur dożywotnich przysługujących kobietom, w porównaniu do emerytur dożywot-
nich wypłacanych mężczyznom, uzasadnia zastosowanie wspólnych tablic progno-
zowanego przeciętnego dalszego trwania życia dla kobiet i dla mężczyzn przy
obliczaniu wysokości emerytur dożywotnich.
Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych w tym zakresie podkreśliło,
że zróżnicowanie kobiet i mężczyzn przez stosowanie różnych tablic długości ży-
cia, zależnych od płci jest problemem związanym ze zgodnością tego rozwiązania
z Konstytucją RP.
Zarząd Główny Związku Nauczycielstwa Polskiego uznał propozycję zastosowania
tablic trwania życia różnych dla płci za dyskryminującą kobiety z powodu uzależ-
nienia przyszłych emerytur z tzw. „II filaru” od płci ubezpieczonego. ZNP podkre-
ślił, że nie akceptuje rozwiązania, zgodnie z którym kobieta otrzymuje niższe
świadczenie z tego tytułu, że „średnio” dłużej żyje. W opinii ZNP wysokość eme-
rytury pochodzącej ze środków zgromadzonych w otwartym funduszu emerytal-
39