Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o Funduszu Kolejowym oraz ustawy o transporcie kolejowym

– realność uzyskania celów nakreślonych w POIi dla osi priorytetowej, co może być
istotne na etapie rozliczeń ostatecznych z realizacji Programu, skutków dla RP
w przypadku nieosiągnięcia zakładanych celów itd.,
– faktyczne możliwości finansowe i wykonawcze po stronie beneficjentów oraz
uwarunkowania co do finansowania po stronie budżetu państwa,
– możliwości i potrzeby wynikające z sytuacji eksploatacyjnej samej kolei.
Do końca 2010 r. PKP PLK SA w ramach realizacji projektów POIi wydatkowała około
0,55 mld zł. W latach 2011 – 2014 należy więc wykorzystać w przybliżeniu 20,75 mld zł,
a w roku 2015 0,3 mld zł.
Wykonanie zadań inwestycyjnych w ramach POIi dotyczących sektora kolejowego wymaga
zainicjowania procedur, których celem będzie pełne zbilansowanie inwestycji zaplanowanych
w ramach programu POIi . Należy więc znaleźć źródła pokrycia nakładów na inwestycje
w sektorze kolejowym.
Z wyliczeń dokonanych przez resort infrastruktury wynika, iż do realizacji zadań zapisanych
na liście projektów podstawowych POi (aktualizacja luty 2011 r.) brakuje 9,1 mld zł.
Jedynym realnym źródłem niezbędnych środków na realizację POIi jest kredyt(y)
zaciągnięty(e) w Europejskim Banku inwestycyjnym (EBI) przez PKP PLK SA, przy czym
należy założyć, że spłata tego kredytu(ów) zostałaby umożliwiona poprzez dysponowanie
przez Spółkę środkami Funduszu Kolejowego, zwanego dalej „Funduszem”.
Z symulacji dokonanej w październiku 2009 r. przez Bank Gospodarstwa Krajowego wynika,
że możliwe jest zadłużenie Funduszu na kwotę 7,5 mld zł. Jest to jednak możliwość czysto
teoretyczna. Trudna sytuacja finansów publicznych powoduje konieczność intensywnych
wysiłków Ministerstwa Finansów zmierzających do ograniczenia wzrostu długu publicznego
i
tym samym opór przeciwko zaciąganiu nowych zobowiązań przez sferę finansów
publicznych. Ponadto aktywny plan wejścia na rynek obligacji Krajowego Funduszu
Drogowego (tylko w 2009 r. BGK wyemitował na rzecz KFD obligacje o wartości
nominalnej ok. 7,9 mld zł) oznacza konkurencję wobec planów zadłużenia Funduszu
Kolejowego oraz powiększy dług sfery finansów publicznych.
Fundusz w obecnym kształcie nie pozwala więc na uzyskanie środków niezbędnych do
zbilansowania inwestycji objętych POi i inwestycji o charakterze odtworzeniowym.
W tej sytuacji Ministerstwo Infrastruktury dokonało analizy możliwości korekty listy
inwestycji kolejowych w ramach POIi 2007 – 2013, dostosowując ją do realnych

2

możliwości finansowych (zabezpieczenia środków krajowych), które według ustaleń resortu
wynoszą łącznie ok. 21 600 mln zł.
1. Zgodnie z obowiązującą zasadą „n+2” zadania finansowane z budżetu UE

2007 – 2013 winny być zrealizowane do końca 2015 roku.
2. Na inwestycje kolejowe w ramach POIi 2007 – 2013 przeznaczono środki unijne
w wysokości 3 100 mln euro (równowartość ok. 12 400 mln zł). rodki mogą
posłużyć do sfinansowania do 70 % wysokości luki finansowej planowanych
projektów inwestycyjnych (kwota uwzględnia wniosek Polski w sprawie przesunięcia
1 200 mln euro z projektów kolejowych na drogowe).
3. Pozostałe saldo luki finansowej uzupełniające środki unijne powinno być
zabezpieczone ze środków budżetu państwa, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 38
ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.
4. PKP Polskie Linie Kolejowe SA zawarło z EBI umowę kredytową w wysokości
400 mln euro, tj. 1 628 mln zł na dofinansowanie modernizacji linii E65 na odcinku
Warszawa – Gdynia.
Zakłada się, że w latach 2011 – 2015 praktycznie większość dostępnych na cele inwestycyjne
dla PKP PLK SA środków budżetowych planowanych w odniesieniu do wpływów
pochodzących z akcyzy od paliw silnikowych szacowanych na ok. 5 500 mln zł oraz
Funduszu Kolejowego szacowanych na 2 mld zł zostanie przeznaczonych na inwestycje
odtworzeniowe na kluczowych liniach kolejowych (nieobjętych aktualnie dofinansowaniem
unijnym) oraz na uzupełnienie środków unijnych w kolejowych projektach modernizacyjnych
przewidzianych do realizacji w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych.
Zachodzi zatem konieczność pozyskania kredytu (kredytów) EBI w łącznej wysokości
ok. 800 mln euro (3 200 mln zł), który byłby uruchamiany w niezbędnych transzach w latach
2011 – 2015. Zgodnie z wstępnymi konsultacjami z EBI instrument taki mógłby być
przyznany na okres 30 lat z karencją spłaty rat kapitałowych na 10 lat. Zakłada się przy tym,
że EBI udzieliłby osobnych kredytów na sfinansowanie inwestycji na poszczególnych
korytarzach transportowych, przy czym ogólna wysokość zobowiązań finansowych Spółki
wyniosłaby do ok. 800 mln euro.
Kredytobiorcą będzie PKP PLK SA. Natomiast projektowane zmiany pozwoliłyby otrzymać
tej spółce gwarancję Skarbu Państwa spłaty tego kredytu(ów) oraz poprawić sytuację
finansową, tak aby możliwa była samodzielna spłata kredytu(ów) przez kredytobiorcę.

3

W obecnej sytuacji transportu kolejowego w Polsce na tle sytuacji budżetu państwa nie ma
lepszych i skuteczniejszych od zaproponowanych w przedmiotowym projekcie metod,
mających na celu rozwiązanie problemu pokrycia nakładów na inwestycje kolejowe, co
w rezultacie przełoży się na szybsze tempo wydatkowania środków unijnych. Bez
wprowadzenia zmian obowiązujących przepisów nie będzie możliwe pozyskanie kredytu
(kredytów) EBI, ze względu na zbyt rygorystyczne warunki, konieczne do spełnienia przez
narodowego zarządcę infrastruktury kolejowej w Polsce, wynikające z dotychczasowych
regulacji prawnych. Biorąc pod uwagę trudną sytuację finansów publicznych, alternatywą dla
proponowanego rozwiązania nie może być zapewnienie dodatkowych środków z budżetu
państwa, natomiast spółka PKP PLK SA nie posiada środków własnych w wysokości
wystarczających na wkład własny dla realizacji Projektów POIi . W tym kontekście należy
podkreślić, że system opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej zakłada brak możliwości
finansowania inwestycji ze środków własnych zarządcy infrastruktury kolejowej.
Projektowana ustawa będzie oddziaływać na PKP PLK SA – narodowego zarządcę
infrastruktury kolejowej, przewoźników kolejowych, a także na osoby korzystające z usług
tych przewoźników oraz z urządzeń infrastruktury kolejowej. Zaproponowane w projekcie
rozwiązania mają służyć stworzeniu stabilnego mechanizmu finansowania infrastruktury
i zwiększeniu jej przepustowości.
Proponowane zmiany pozwolą na gromadzenie środków finansowych na przygotowanie
i realizację inwestycji w infrastrukturę oraz szybsze tempo wydatkowania środków unijnych
co spowoduje konieczność udzielenia przez Skarb Państwa gwarancji na zaciągane przez
PKP PLK SA kredyty w wysokości ok. 800 mln euro (3 200 mln zł). Potencjalne
zobowiązanie Skarbu Państwa z tego tytułu należy szacować do kwoty 120 % wysokości
gwarantowanego zobowiązania. Kredyty EBI związane z realizacją POIi zostałyby spłacone
przez Spółkę do roku 2044, tj. w terminie 30 lat od ostatniej transzy.
Zasadne jest wskazanie w tym miejscu, iż PKP PLK SA działa na rynku, na którym
wyłączona jest konkurencja (PKP PLK SA jest jedynym podmiotem zarządzającym główną
infrastrukturą kolejową w Polsce, wykonującym de facto kompetencje władzy publicznej
w zakresie utrzymania, budowy i modernizacji tej infrastruktury). Uznaje się, iż wsparcie
przekazywane tej Spółce związane z infrastrukturą kolejową nie stanowi pomocy publicznej,
o której mowa w art. 107 ust. I TFUE (brak możliwości zakłócenia konkurencji). A zatem
przedmiotowa regulacja nie będzie wiązała się z udzielaniem pomocy publicznej w zakresie,
w jakim znajdować będzie zastosowanie jedynie wobec PKP PLK SA.

4

Projektowane zmiany w ustawie o Funduszu Kolejowym spowodują powstanie możliwości
zwiększania przez ministra właściwego do spraw transportu środków będących w dyspozycji
PKP PLK SA na finansowanie wydatków bieżących PKP PLK SA związanych
z działalnością polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, co może wpłynąć
pozytywnie na zdolność kredytową tego zarządcy. Polegają one głównie na dodaniu nowego
tytułu wydatkowego odnośnie środków Funduszu Kolejowego (kolejne zmiany stanowią
konsekwencje pierwszej – mając umożliwić realizację tych wydatków).
Przychód PKP PLK SA wynikający z proponowanych zmian ustawy o Funduszu Kolejowym
nie będzie wiązał się z równoczesnym obowiązkiem zarządcy do obniżenia stawek
jednostkowych opłaty podstawowej za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Z art. 33 ust. 5a
oraz art. 38a ustawy o transporcie kolejowym wynika bowiem wyłącznie związek pomiędzy
otrzymywaniem przez zarządcę wpływów z Funduszu Kolejowego z przeznaczeniem jedynie
na utrzymanie i remonty infrastruktury kolejowej a
obowiązkiem obniżenia stawek
jednostkowych opłaty podstawowej. Zaproponowany w ustawie o Funduszu Kolejowym
wydatek finansowany stanowi nową, oddzielną kategorię wpływu zarządcy.
Zmiany projektowane w ustawie o transporcie kolejowym mają na celu zwolnienie z opłat
prowizyjnych gwarancji i poręczeń udzielanych zarządcy ogólnodostępnej infrastruktury
kolejowej, tj. PKP PLK SA, w związku z zaciąganiem zobowiązań finansowych
z przeznaczeniem na finansowanie prac przygotowawczych oraz zadań inwestycyjnych
realizowanych w ramach programu wieloletniego dotyczącego infrastruktury kolejowej.
Zmiana dotycząca zakresu stosowania ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych
przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne polega na wprowadzeniu wyjątku od
zasady, iż poręczeń lub gwarancji nie udziela się, jeżeli z analiz ryzyka wynika, że podmiot,
którego zobowiązania mają być objęte poręczeniem lub gwarancją, nie będzie w stanie
wykonać tych zobowiązań. W związku z planowanym zaciągnięciem przez PKP PLK SA
kredytu w EBI w kwocie ok. 800 mln euro (3 200 mln zł), na realizację strategicznych dla
państwa inwestycji kolejowych oraz z uwagi na dotychczasowe wymogi tego banku,
konieczne będzie uzyskanie gwarancji Skarbu Państwa. Dzięki zaproponowanemu
rozwiązaniu spółka PKP PLK SA na etapie udzielania gwarancji nie będzie zobligowana
udokumentować zdolności do pełnej spłaty swoich zobowiązań wynikających z udzielonego
kredytu w EBI, które notabene będą przez nią spłacane ze wszystkich możliwie dostępnych
źródeł, w tym ze środków Funduszu Kolejowego, ułatwiając jej wykonanie i zbilansowanie
zamierzeń inwestycyjnych, realizujących politykę transportową rządu.

5

Zaproponowane wyłączenie stosowania art. 2a ust. 2 ustawy o gwarancjach dotyczy
jednostkowego przypadku zagwarantowania kredytu zaciąganego przez konkretny, wskazany
w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym podmiot – zarządcę narodowej
infrastruktury kolejowej – PKP PLK SA. Wyłączenie to proponuje się więc zawrzeć
w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym – rozwiązanie takie wydaje się
bardziej poprawne legislacyjnie oraz bardziej czytelne. W ten sposób wszystkie uregulowania
dotyczące jednostkowej sytuacji konkretnego podmiotu znalazłyby się w ustawie
„sektorowej”.
W zakresie przepisów przejściowych intencją jest wyłącznie dodanie kolejnego
warunku/warunków, na jakich odbywać się będzie współpraca pomiędzy zarządcą
infrastruktury a ministrem właściwym do spraw transportu w przypadku poszerzenia zakresu
przedmiotowego celów, na jakie mogą być przeznaczone środki z Funduszu Kolejowego.
W przepisie przejściowym przewiduje się m.in. możliwość zmiany programu rzeczowo-
-finansowego wykorzystania środków Funduszu Kolejowego na rok 2011, bowiem brak tego
przepisu powodowałby konieczność wydawania całego programu pod koniec roku.
Reasumując należy stwierdzić, iż zmiany zaproponowane w przedmiotowym projekcie
ustawy oparte są na analizie potencjalnego ograniczenia wielkości środków budżetowych
przeznaczanych na realizację inwestycji kolejowych. Ograniczenie to wymusza zmianę
modelu finansowania inwestycji infrastrukturalnych przez pozyskanie alternatywnych
środków na budowę nowych dróg kolejowych, odciążając budżet centralny. Wniosek taki
płynie z analizy sytuacji budżetu państwa oraz danych posiadanych przez Bank Gospodarstwa
Krajowego oraz resort infrastruktury. Zarządca kolejowy musi przejąć na siebie większą rolę
finansowania inwestycji na polskich torach, jeżeli kierunki polityki transportowej Rządu RP
mają być w dalszym ciągu zachowane i realne. Jak się wydaje, jedyną drogą do realizacji ww.
celu jest pozyskanie przez PKP PLK SA kredytu z EBI. Fundusze pozyskane w ten sposób
powinny wpływać na wyodrębniony rachunek bankowy BGK, aby zapewnić kontrolę
administracji rządowej nad dysponowaniem środkami kredytu.
Projekt ustawy nie podlega notyfikacji w trybie przewidzianym w przepisach dotyczących
sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.
Projekt założeń, na podstawie którego opracowano niniejszy projekt ustawy, został
umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Infrastruktury, zgodnie
z przepisami art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414 oraz z 2009 r. Nr 42, poz. 337).

6