Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym

wynikającą z przepisów prawa prywatnego, a także prawa unijnego. Wprowadzono zakaz
naruszenia zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym, chronionych przede
wszystkim prawem przewozowym, w zakresie standardu usługi. Jest to odpowiedź na
najbardziej powszechne naruszenia, na które jest najwięcej skarg i które wiążą się
z największym zainteresowaniem społecznym. Chodzi o takie elementy jak higiena, komfort
przewozu czy szeroko rozumiana możliwość realizacji przejazdu, na który zakupiono bilet,
w cywilizowanych warunkach. W aktualnym stanie prawnym zapewnienie jakości usługi jest
pozostawione przewoźnikom i brak jest realnych możliwości administracyjnych
przeciwdziałania negatywnym zjawiskom. Niewątpliwie przepisy z zakresu prawa
prywatnego nie spełniają tu swej roli, a skala problemu i konieczność szybkiego
przeciwdziałania wymagają działań administracyjnych.
Wydaje się, że właśnie kwestie związane ze standardem obsługi stanowią jedną
z najważniejszych przyczyn rezygnowania klientów z transportu kolejowego. Naruszenie
omawianego zakazu wiązałoby się z reakcją Prezesa UTK, który byłby uprawniony do
nakazania, w drodze decyzji, usunięcia naruszeń i ewentualnego ukarania podmiotu, który do
nich dopuścił. Jest to konstrukcja podobna do uprawnień Prezesa UOKiK, które zgodnie
z

brzmieniem ustawy o ochronie konkurencji konsumentów nie wyłączają ochrony
wynikającej z innych przepisów. Wynika stąd, że uprawnienia Prezesa UOKiK w tym
zakresie zostały pomyślane jako komplementarne wobec ochrony konsumentów
przewidzianej w ustawodawstwie, przy czym w braku rozróżnienia należy uznać, że chodzi
zarówno o przepisy prawa prywatnego, jak i publicznego. W polskim systemie prawa przyjęto
zasadę, że w zakresie ochrony konsumenta dopuszczalnych jest równolegle wiele trybów
działania i nie budzi to w praktyce większych wątpliwości.
Mamy do czynienia z nowymi przepisami, które oddawałyby kwestię ochrony
interesów pasażerów w ręce organu wyspecjalizowanego w rynku kolejowym,
monitorującego ten rynek i stojącego na straży praw pasażerów wynikających z prawa UE.
Warto zaznaczyć, że obowiązujące uprawnienia pasażera wynikające z prawa UE mają
charakter wycinkowy i nie stanowią odpowiedzi na obserwowane zjawiska. Niewątpliwie
poszerzenie zakresu tej ochrony mieści się w duchu prawa UE.
Zgodnie z brzmieniem proponowanej nowelizacji ustawy o transporcie kolejowym,
nowe unormowania chroniące pasażerów nie naruszają przepisów rozporządzenia 1371/2007
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące praw
1 0
 
i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym, co oznacza, że pozostają wobec niego
komplementarne.
Zakres stosowania art. 14b obejmuje kwestie związane z prawidłowością wykonania
umowy przewozu, w tym jakości usługi (wynikającej z przepisów prawa przewozowego).
Przykładowo, wynika stąd konieczność zapewnienia środków transportu odpowiednich do
określonego rodzaju transportu. Oznacza to w szczególności obowiązek przewoźnika
podstawienia składu sprawnego technicznie i obejmującego odpowiednią liczbę wagonów.
Pozwoliłoby to na eliminację spotykanych ostatnio sytuacji, w których podróżni są zmuszeni
do korzystania z nieogrzewanych w okresie zimowym wagonów, w których często panuje
tłok.
Prawa pasażera wynikające z rozporządzenia 1371/2007 przyznają mu natomiast
uprawnienia dodatkowe, nieprzewidziane prawem przewozowym. Wyłączenie stosowania
niektórych jego przepisów (np. dotyczących rekompensaty za opóźnienia pociągu lub pomocy
świadczonej podróżnym w razie opóźnienia czy szczególne uprawnienia osób
niepełnosprawnych) nie wpływa na stosowanie przepisów prawa przewozowego, a gdyby
nawet pojawiła się sytuacja objęta unormowaniami obydwu aktów jednocześnie, to
niewątpliwie pierwszeństwo przysługuje rozporządzeniu 1371/2007 wraz z wyłączeniami, na
które zezwolił polski ustawodawca. Rozporządzenie unijne ma bowiem pierwszeństwo przed
aktami prawa krajowego.

Konstrukcja zakazu bezprawnego naruszania zbiorowych interesów określonej grupy
osób, sformułowana w sposób ogólny, a jednocześnie odsyłający do innych ustaw
(precyzujących zakres uprawnień osób chronionych) jest sprawdzającym się w praktyce
instrumentem, pozwalającym na skuteczną ingerencję Prezesa UOKiK w rynek w celu
ochrony słabszej strony stosunków handlowych. Analogicznie, organ ten nakłada kary za
naruszenie tego zakazu. Omawiana konstrukcja nie jest blankietowa, ponieważ posługuje się
przesłanką „bezprawności”, co oznacza konieczność wskazania przepisów odrębnych,
opisujących i zakazujących pewnych działań ze strony przedsiębiorców, podejmowanych
z uszczerbkiem dla interesu konsumentów. Z tej przyczyny odwołanie w omawianym
przepisie projektu do prawa przewozowego jest w pełni uzasadnione i odpowiada
analogicznym odesłaniom obecnym w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów.
Stosując równocześnie art. 14b oraz przepisy szczególne, do których odsyła ta regulacja,
organ będzie działał w ramach rozbudowanej i uszczegółowionej podstawy prawnej, której
1 1
 
nie należy ograniczać wyłącznie do brzmienia art. 14b. Warto podkreślić, że ma on charakter
odsyłający, co ma zapewnić elastyczność, a co za tym idzie skuteczność ochrony praw
pasażerów w ruchu kolejowym. Nie ma powodu, by przenosić już obowiązujące w systemie
prawa przepisy, do których odsyła art. 14b, do omawianego projektu.
Trzeba też zauważyć, że przykładowe ustawy, szczególnie wskazane w art. 24 ustawy
o ochronie konkurencji i konsumentów, odnoszą się do relacji konsument – przedsiębiorca na
poziomie ogólnym. Są zatem nakierowane na ochronę wszystkich konsumentów w aspekcie
nienaruszania ich interesów przez silniejszą stronę stosunku prawnego, zwłaszcza przy
zawieraniu umowy (np. wprowadzanie do nich klauzul niedozwolonych, wprowadzanie
w błąd przez oszukańczą reklamę itp.). Proponowane uprawnienia Prezesa UTK odnoszą się
do szczególnej kategorii konsumentów i szczególnego aspektu ich relacji z przewoźnikiem
jako przedsiębiorcą. Chodzi o prawidłowe wykonanie umowy przewozu, zgodnie ze
standardami przewidzianymi w ustawie – Prawo przewozowe. Jest to dopowiedź na potrzeby
praktyki, która wskazuje na przypadki rażąco nieraz niskiej jakości wykonania umów tego
typu.
Specyfika przedmiotu i sposobu wykonania umowy zawieranej przez przewoźnika
kolejowego z pasażerem uzasadnia poddanie tych kwestii kompetencjom organu
wyspecjalizowanego, zajmującego się na bieżąco problematyką transportu kolejowego.
Ogólne sformułowanie regulacji ma zapewnić skuteczną i elastyczną ochronę konsumenta. Na
poziomie ustawy trudno nieraz przewidzieć wszystkie sytuacje mogące godzić w jego
interesy. Potwierdza to m. in. ogólne sformułowanie art. 23 ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów.
Warto zauważyć też, że Prezes UTK w świetle obowiązujących przepisów stoi na straży
pasażerów jako szczególnej grupy konsumentów (prawa pasażera określone
w rozporządzeniu 1371/2007). Wprowadzenie proponowanej regulacji nie doprowadzi
w praktyce do wątpliwości co do zakresu działania Prezesa UTK i Prezesa UOKiK, ponieważ
Prezes UTK będzie chronił interesy pasażerów jako specyficznej grupy konsumentów,
poddanej w aspektach związanych z umową przewozu ochronie wykonywanej przez
wyspecjalizowany organ. Ochrona ta, powiązana przedmiotowo z innymi kompetencjami
Prezesa UTK, będzie zatem inaczej ukierunkowana i będzie dotyczyć innych zagadnień niż
ochrona gwarantowana przez Prezesa UOKiK. W kontekście systemowym, stanowić to
będzie wzmocnienie pozycji konsumenta w Polsce.
1 2
 
Tak określonym głównym instrumentom wzmacniającym kompetencje Prezesa UTK,
towarzyszą pewne zmiany dodatkowe, porządkujące. Dotyczą one m. in. poszerzenia
uprawnienia Prezesa UTK w zakresie pozyskiwania informacji z rynku. Pojawienie się
nowych rozstrzygnięć z zakresu regulacji wymaga poszerzenia kognicji Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów. W szczególności dotyczy to decyzji w sprawie dostępu do
infrastruktury kolejowej i decyzji dotyczącej zgody na rozwiązanie umowy o dostęp. Decyzje
dotyczące dostępu, ze względu na swoją konstrukcję prawną i znaczenie dla rynku, wymagają
rygoru natychmiastowej wykonalności.
Unormowania, które powinny towarzyszyć rozwiązaniom materialnoprawnym, dotyczą
sankcji stosowanych przez Prezesa UTK.
Wprowadzono kary mające zapewnić skuteczną egzekucję decyzji Prezesa UTK oraz
przepisów ustawy, głównie w zakresie: praw pasażera, przekazywania informacji w zakresie
odstępstw od harmonogramu przygotowania i realizacji rozkładu jazdy. Dotyczą one także
naruszania ustawowych terminów na złożenie wniosków o przydział tras, na przekazanie
przewoźnikom projektu rozkładu jazdy i opublikowanie go. Przy czym każda z przesłanek
przewidujących określone naruszenie powinna stanowić odrębną podstawę do nałożenia
określonej kary pieniężnej. Kary objęłyby także niedochowanie parametrów infrastruktury
w

zakresie przekazanym organizatorowi publicznego transportu zbiorowego (jeżeli
wiązałoby się to z rażącym zaniedbaniem zarządcy) oraz utrudnianie Prezesowi UTK
wykonywania uprawnień kontrolnych. Ponadto miałyby one zastosowanie wobec zwłoki
w wykonaniu:
a) decyzji Prezesa UTK stwierdzającej:
– naruszenie przez zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic
kolejowych przepisów w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego (art. 14 ust. 1);
– zagrożenie bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub bezpieczeństwa przewozu osób
i rzeczy (art. 14 ust. 2);
– nieprzestrzeganie praw pasażerów ustalonych w rozporządzeniu nr 1371/2007/WE
(art. 14a ust. 4 oraz ust. 6 pkt 2);
– niespełnianie zasadniczych wymagań dotyczących interoperacyjności kolei przez
składnik lub podsystem interoperacyjności (art. 25m ust. 1 i 2);
1 3
 
– naruszenia wszelkich pozostałych przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu
kolejnictwa (art. 13 ust. 6), z wyłączeniami dotyczącymi stosowania kar, wskazanymi
w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (określonymi w art. 2);
b) wyroków sądowych w sprawach dotyczących:
– wydania decyzji w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje
umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej (art. 29 ust. 1i);
– nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej (art. 66 ust. 2 i 3).
Z uwagi na to, że nałożenie kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki jest fakultatywne,
zatem każdorazowo będzie podlegało indywidualnej ocenie Prezesa UTK, wskazano iż organ
ten powinien wziąć pod uwagę zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu oraz
jego możliwości finansowe. Przy czym przez zakres naruszenia należy rozumieć nie tylko
liczbę dni, którą dany podmiot pozostaje w zwłoce, ale również wagę dokonanego naruszenia.
Praktyka pokazuje, że kary finansowe stanowią jeden z najbardziej skutecznych
instrumentów dyscyplinowania podmiotów na rynku. Organy regulacyjne funkcjonujące na
innych rynkach mają rozbudowany system kar, które mogą stosować. Również Prezes UTK
posiada aktualnie kary w swym instrumentarium, dotyczą one jednak wąskiej grupy
wybranych zagadnień. Poszerzenie ich zakresu wzmocni stopień realizacji przepisów prawa
na rynku transportu kolejowego. Kary te nie zostały określone w sposób wygórowany, są
znacząco niższe niż na innych rynkach regulowanych. Warto też podkreślić, że ustawodawca
wskazuje przesłanki ich stosowania, które umożliwiają ich zastosowanie do konkretnych
okoliczności, w tym możliwości finansowych podmiotu, który naruszył prawo.
Należy podkreślić, że organy regulacyjne (Prezes UKE, URE, UOKiK) mają daleko
idące możliwości nakładania kar jako skutecznego instrumentu dyscyplinującego podmioty na
rynku. Uprawnienia w tym zakresie przekraczają to, co przewiduje projektodawca dla Prezesa
UTK. Warto też podkreślić, że kara za opóźnienie w wykonaniu wyroku sądowego nie jest
nowością w polskim systemie prawa. Może ją bowiem wymierzać Prezes UOKiK. Mieści się
ona zatem w założeniach systemowych, stanowiąc jednocześnie znaczące uprawnienie
wzmacniające regulatora.
Trzeba zauważyć, że w omawianej sytuacji wyroki sądu ochrony konkurencji
i konsumentów mają szczególne znaczenie, ponieważ stanowią one orzeczenia wydawane
w drugiej instancji, jako odwołania od niektórych decyzji Prezesa UTK. Stanowią zatem
1 4