Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym

prawidłowości ustalania oferty przewozów opartych o model usługi publicznej. Ten sam
organ, który kontroluje wolny dostęp, nadzoruje także plany transportowe oraz umowy
o świadczenie usług publicznych. Należy zatem przyjąć systemowy punkt widzenia.
Regulacja wykonywana przez ten organ odniesiona do oferty przedstawianej jako usługa
publiczna jest równoważona regulacją odniesioną do oferty przedstawianej jako usługa
komercyjna.
Nadzór nad otwartym dostępem powinien być zrównoważony nadzorem nad
systemem usług publicznych, tak by objąć cały rynek przewozów osób kompetencjami
regulatora i zapewnić prawidłowość ustalania przez organizatorów systemu usług
publicznych, które według przepisów o publicznym transporcie zbiorowym mogą stać się
podstawą oferty przewozowej.
Nadzór przyjmuje postać niewiążącą, polegającą na wydawaniu opinii. Obejmuje on
opiniowanie projektów planów transportowych przyjmowanych zarówno w drodze uchwał
organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jak i planu sporządzanego przez
ministra właściwego do spraw transportu, który wydaje w tej sprawie rozporządzenie.
Opinia stanowi zatem element procedury planistycznej, polegający na wyrażeniu przez
wyspecjalizowany w transporcie kolejowym organ stanowiska w przedmiocie zgodności
planu transportowego z prawem. Negatywna opinia nie wstrzymuje procedury i nie
uniemożliwia przyjęcia planu w formie zgodnej z wolą organizatora.
Prezes UTK miałby 21-dniowy termin na zaopiniowanie projektu, którego
przekroczenie wprowadzałoby fikcję pozytywnej opinii. Podstawą opinii powinna być
zgodność planu z obowiązującym prawem, w szczególności w zakresie uwzględnienia
uwarunkowań branych z mocy ustawy pod uwagę przy jego tworzeniu oraz zakresu jego
obligatoryjnej treści (art. 12 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie
zbiorowym). Organ nie badałby celowości zaangażowania środków publicznych ani ustalenia
połączeń objętych usługą publiczną. Brałby natomiast pod uwagę, czy wymagane
rozstrzygnięcia i uwarunkowania zostały wdrożone w projekcie planu transportowego.
Przyjęty w polskim systemie prawa sposób interpretowania podobnych przepisów nie
pozostawia wątpliwości co do formy opinii, tego czy jest wiążąca, skutków jej braku oraz
nieuwzględnienia uwag sformułowanych przez organ uzgadniający. Opinia stanowi rodzaj
aktu wyrażonego w formie pisemnej. Opinia ma charakter niewiążący, w przeciwieństwie do
spotykanych w systemie prawa uzgodnień, które są wiążące. Opiniuje się projekt planu, który
 5
 
jest oceniany pozytywnie lub negatywnie. Ewentualne uwagi mogą poprzedzać, ale nie
zastępować zaopiniowanie. Warto zauważyć, że konstrukcja opinii jest szeroko stosowana
w polskim systemie prawa, chociażby w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i

zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy wprowadzające opinie interpretuje się
w sposób powyżej przedstawiony, a prawodawca nie rozbudowuje regulacji w tym
przedmiocie.
W ramach nadzoru nad prawidłowością zawierania umów o świadczenia usługi
publicznej, Prezes UTK miałby analogiczne uprawnienie. Opinia dotycząca projektu umowy
byłaby niewiążąca. Stanowiłaby ona wyraz współdziałania organów administracji –
zainteresowanych organizatorów i wyspecjalizowanego w przewozach kolejowych regulatora,
który wyrażałby swoje stanowisko odnośnie projektu umowy. Negatywna opinia nie
wstrzymywałaby procedury i nie umożliwiała zawarcia umowy o treści zgodnej z wolą
właściwego organu.
Kryterium oceny projektu umowy o świadczenie usług publicznych byłaby jej
zgodność z planem transportowym, co prowadziłoby do wzmocnienia spójności systemu
służby publicznej. Organ badałby, czy założenia (strategia) przyjęte w tym zakresie są
w

indywidualnych przypadkach realizowane i czy nie następują odstępstwa od
podstawowego aktu wyznaczającego ofertę w ramach usługi publicznej. Jest to potrzebne ze
względu na pewność obrotu prawnego i zapewnienie, by połączenia obsługiwane w ramach
usługi publicznej odpowiadały prawnym uwarunkowaniom wynikającym z planów
transportowych.
Zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami, organizator przekazuje do zaopiniowania
Prezesowi UTK projekt umowy na 30 dni przed rozpoczęciem procedury o udzielenie
zamówienia publicznego lub zawarciem umowy o koncesję albo zawarciem umowy
w przypadku, jeżeli następuje to w trybie niewymagającym przeprowadzenia takiej
procedury. Niezajęcie stanowiska we wskazanym terminie uważane byłoby za pozytywne
zaopiniowanie projektu umowy, co chroniłoby podmioty na rynku i organizatorów przed
bezczynnością administracji. Zaopiniowanie projektu umożliwiałoby przeprowadzenie
przetargu lub zawarcie umowy z gwarancją, że ukształtowana w ten sposób oferta będzie
odpowiadać złożeniom polityki transportowej organizatora. Biorąc pod uwagę konieczność
uzyskania pełnej informacji po stronie regulatora nie tylko o wydanych decyzjach w sprawie
otwartego dostępu, ale i przewozach w ramach służby publicznej, właściwy organizator
 6
 
publicznego transportu kolejowego przekazywałby Prezesowi UTK kopię umowy
o świadczenie usług publicznych w terminie 7 dni od jej podpisania.
Należy wskazać, że projekt zmierza do wzmocnienia funkcji regulacyjnej Prezesa
UTK, nadając mu uprawnienia związane z ingerencją w rynek. W przypadku oddziaływania
na organizatorów przewozów pasażerskich, chodziłoby jednak o wpływ niewiążący, bliższy
fachowej opinii niż aktu administracyjnie narzucającego określone rozwiązania. Możliwość
opiniowania planów i umów pozwoliłaby na „miękkie” oddziaływanie organu na rynek,
promocje jednolitej praktyki w skali kraju, preferowanie dobrych praktyk i zebranie w jednym
miejscu informacji dotyczących organizacji rynku przewozów pasażerskich. Rozwiązania te
uważa się za potrzebne dla poprawy jego funkcjonowania i zapewnienia właściwego nadzoru
nad wykonywaniem obowiązujących unormowań prawnych przez zainteresowane podmioty.
Praktyka wykazuje bowiem liczne słabości funkcjonowania tego rynku, czemu można
przeciwdziałać, rozbudowując funkcję bezpośredniej jego regulacji. Uprawnienia
proponowane w projekcie wzorowane są na istniejących już w systemie prawnym
uprawnieniach Prezesa UKE i Prezesa URE, które są o wiele bardziej rozbudowane niż
kompetencje Prezesa UTK. Proponowane uprawnienia Prezesa UTK są bowiem niewiążące
i nie ograniczają swobody działania zainteresowanych organizatorów.
Podsumowując, projekt przewiduje miękkie, niewiążące oddziaływanie regulatora
rynku kolejowego na inne podmioty publiczne w ramach wykonywania jego uprawnień
(samorządy województw, w pewnym zakresie minister właściwy do spraw transportu).
Należy uznać to za dopuszczalne i pożądane w świetle faktu, że podmioty te w sposób
aktywny uczestniczą w kształtowaniu oferty przewozowej jako organizatorzy przewozów
pasażerskich. Pozostawienie systemu organizowania przewozów w oparciu o usługi publiczne
poza wiedzą Prezesa UTK wyłączałoby praktycznie cały rynek pasażerski spod jego kontroli i
informacji, a co za tym idzie, uniemożliwiałoby mu kompleksowe oddziaływanie na
działalność gospodarczą w zakresie transportu kolejowego.
Brak związania organizatorów opiniami Prezesa UTK jest racjonalnym rozwiązaniem,
respektującym w pełni niezależność samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny,
podlegający ochronie w systemie prawa, posiada swe zadania własne, wykonuje je jednak
często z uwzględnieniem aktów wydawanych przez inne organy. Przykładowo, najbardziej
chroniona w polskim systemie jednostka samorządowa, jaką jest gmina, wykonując zadania
własne z zakresu planowania przestrzennego (stanowiąc plany, które można tu przyrównać do
 7
 
planów transportowych), jest związana licznymi uzgodnieniami wydawanymi przez inne
organy administracji. Warto podkreślić, że plany miejscowe są też opiniowane przez Prezesa
UKE, który ma prawo zaskarżyć je do sądu administracyjnego.
Relacje pomiędzy zarządcą i przewoźnikiem kolejowym wymagają dalej idącej
ingerencji regulatora. Jego uprawnienia, zgodnie z ustawą z dnia 28 marca 2003 r.
o transporcie kolejowym, dotyczą właśnie dostępu zainteresowanych podmiotów do sieci
kolejowej. Głównym zadaniem regulatora jest nadzór na warunkami równego dostępu do
infrastruktury kolejowej, jako podstawowej kwestii dla funkcjonowania rynku opartego
o urządzenia kluczowe (infrastrukturę kolejową). Wzorem istniejących w systemie prawa
i o wiele bardziej rozbudowanych niż tu proponowane uprawnień Prezesa UKE czy Prezesa
URE, wykonywanych w zakresie nadzoru nad dostępem do infrastruktury na właściwych
rynkach, Prezes UTK powinien mieć możliwość władczego kształtowania prawa dostępu.
Ważne jest wprowadzenie uprawnień Prezesa UTK w zakresie nadzoru nad umowami
o dostęp do infrastruktury. Proponowane regulacje przewidują możliwość włączenia się
Prezesa UTK w negocjacje w sprawie zawarcia umowy o udostępnienie infrastruktury – na
wniosek strony lub z urzędu – oraz wyznaczenia w drodze postanowienia terminu
zakończenia negocjacji. Postanowienia w przedmiocie prowadzenia negocjacji o zawarcie
umowy o dostęp nie rozstrzygają sprawy co do istoty, nie stanowią zatem orzeczeń
merytorycznych. Takim orzeczeniem jest akt regulatora zastępujący umowę o dostęp, który
ma formę decyzji. Nałożenie obowiązków związanych z prowadzeniem negocjacji nie
przesądza o zawarciu umowy ani o jej treści. Ma zatem charakter proceduralny i właściwą
formą jest tu postanowienie.
Prezes UTK byłby zapoznawany z projektem umowy, aktualnymi stanowiskami stron,
z zaznaczeniem tych części umowy, co do których strony nie doszły do porozumienia.
W przypadku niepowodzenia negocjacji lub upływu terminu, Prezes UTK wydawałby
decyzję w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej. Decyzja ta zastępowałaby umowę
o udostępnienie infrastruktury kolejowej, co jest rozwiązaniem analogicznym wobec umów
o dostęp funkcjonujących na innych rynkach regulowanych (telekomunikacja, energetyka).
Odmowa podjęcia negocjacji oraz rozwiązanie umowy o dostęp podlega również nadzorowi
Prezesa UTK. Oznacza to wzmocnienie administracyjnej kontroli nad realizacją prawa
dostępu na równych zasadach dla wszystkich przewoźników. Jest to również odpowiedź na
potrzeby praktyki, która wykazuje komplikacje podczas zawierania tych umów oraz
 8
 
przedłużanie się okresów, w których umowy te, wbrew przepisom prawa, nie są zawarte.
Rozwiązaniu temu towarzyszy, zgodnie z przedstawioną nowelizacją, wymóg uzyskania
zgody Prezesa UTK na rozwiązanie umowy o dostęp do infrastruktury.
Przedstawione uprawnienia organu kształtują w pewnym stopniu zasadę swobody
umów. Warto jednak zauważyć, że zasada ta nie jest absolutna i wiele uprawnień organów
administracji ją ogranicza w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Warto
zwrócić uwagę na daleko idące uprawnienia do ingerowania w umowy, jakie przysługują
Prezesom UKE i URE. Organy te dysponują identycznymi uprawnieniami, jak proponowane
w projekcie, z tym że przysługują im one w jeszcze większym zakresie. Umowa o dostęp jest
umową szczególną, która musi być poddana ścisłemu nadzorowi regulatora łącznie z prawem
do decydowania o jej zawarciu, rozwiązaniu i istotnych postanowieniach (co czynią Prezesi
URE i UKE na podległych im rynkach). Jest to bowiem umowa warunkująca dostęp do
rynku, na którym działalność gospodarcza opiera się o sieć (infrastrukturę), której zarządcą
(właścicielem) jest monopolista. Umowy o dostęp podlegają na każdym rynku regulowanym
ścisłym rygorom i jest to przyjęte w polskim systemie prawa.
W nowelizacji przewidziano unormowania porządkujące proces przyznawania tras
pociągów i nadzoru nad obowiązującym rozkładem. Zgodnie z proponowanymi
rozwiązaniami, wprowadzono obowiązek informowania Prezesa UTK o odstępstwach od
ustawowo określonego harmonogramu, wraz z koniecznością podania przyczyn odstępstwa.
Naruszenie terminów wprost w ustawie przewidzianych może się łączyć z karą nakładaną
przez Prezesa UTK. Wprowadzono też wprost zasadę stałości rozkładu jazdy wraz
z określeniem niezbędnych wyjątków. Wprowadzono także terminy na publikację rozkładu
jazdy przez zarządcę i właściciela lub zarządzającego dworcem. Połączenie obowiązku
informacyjnego z możliwością nałożenia kar za uchybienie ustawowym terminom związanym
z przygotowaniem i wdrażaniem rozkładu jazdy powinno doprowadzić do uporządkowania
całego procesu i zmuszenia podmiotów w nim uczestniczących do przestrzegania
ustawowych zasad i terminów. Powinno to zwiększyć pewność dokonanych ustaleń po stronie
przewoźników i zarządców, jak również zagwarantować podróżnym, że odpowiednio
wcześnie przygotowany i opublikowany rozkład jazdy będzie wiarygodny. Jest to rozwiązanie
sprzyjające wzrostowi popytu na przewozy kolejowe.
Wzmocnieniu konkurencyjności kolei w porównaniu do innych środków transportu
ma służyć także nowy zakaz, który uzupełnia niewystarczającą ochronę praw pasażera
 9