Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym

2ac. Wartość euro, o której mowa w ust. 2aa, podlega
przeliczeniu na złote według przepisów wydanych na
podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. – Prawo zamówień publicznych.”.

Art. 2. Do postępowań wszczętych i niezakończonych na podstawie ustawy,
o której mowa w art. 1, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się
przepisy dotychczasowe.

Art. 3. Do umów o świadczenie usług publicznych zawartych po dniu
wejścia w życie ustawy, a przed dniem uchwalenia planu transportowego, przepisy
art. 28pb ust. 1 – 3 ustawy, o której mowa w art. 1, nie mają zastosowania.

Art. 4.
Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
                                                           
1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1238
i Nr 191, poz. 1374, z 2008 r. Nr 59, poz. 359, Nr 144, poz. 902, Nr 206, poz. 1289 i Nr 227, poz. 1505,
z 2009 r. Nr 1, poz. 3, Nr 18, poz. 97, Nr 19, poz. 100, Nr 98, poz. 817, Nr 115, poz. 966, Nr 157,
poz. 1241 i Nr 214, poz. 1658 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13, Nr 102, poz. 586 i Nr 106, poz. 622. 
2) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2001 r. Nr 125,
poz. 1371, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112, z 2003 r. Nr 149, poz. 1452 i Nr 211,
poz. 2049, z 2004 r. Nr 97, poz. 962, Nr 160, poz. 1678 i Nr 281, poz. 2780, z 2006 r. Nr 133, poz. 935,
z 2008 r. Nr 219, poz. 1408, z 2009 r. Nr 92, poz. 753 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13. 
3) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. Nr 161, poz. 1078 i Nr 182,
poz. 1228 oraz z 2011 r. Nr 5, poz. 13 i Nr 87, poz. 484.
4) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 i Nr 223,
poz. 1778 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 675 i Nr 182, poz. 1228.



06/47rch 
1 0
 
UZASADNIENIE


Przedstawiona nowelizacja ustawy podyktowana jest potrzebą wzmocnienia regulatora
rynku transportu kolejowego oraz dostosowania jego kompetencji do systemu organizacji
przewozów przewidzianego w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
Niezbędna jest też reakcja władzy publicznej, w tym ustawodawcy, na dezorganizację
transportu kolejowego, jaka miała miejsce w grudniu 2010 r. poprzez zwiększenie uprawnień
administracji w zakresie monitorowania i uporządkowania sytuacji na rynku przewozowym.
Wiąże się to z czterema kierunkami zmian w stanie prawnym.
Po pierwsze, uzasadnione jest objęcie przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego
(UTK) szerszym nadzorem rynku przewozu osób, zarówno w zakresie usługi publicznej, jak
i przewozów komercyjnych.
Po drugie, Prezes UTK powinien mieć większe możliwości ochrony interesów
pasażerów, wraz z zapobieganiem rażąco niskiej jakości przewozów, która często jest
obserwowana w praktyce i stanowi jedną z podstawowych przyczyn utraty przez
przewoźników kolejowych pasażerów na rzecz innych środków transportu.
Po trzecie, konieczne jest, by zwiększyć obowiązki przewoźników i innych
podmiotów w zakresie informowania pasażerów o rozkładzie jazdy oraz informowania
Prezesa UTK o wszelkich naruszeniach ustawowego harmonogramu przygotowania
i realizacji rozkładu jazdy. Organizowanie oferty przewozowej wymaga bowiem
uporządkowania i transparentności.
Po czwarte, skuteczne wykonanie powyższych zadań powinno wiązać się
z ustabilizowaniem funkcji Prezesa UTK oraz wprowadzeniem dodatkowych sankcji, które
obciążałyby podmioty niestosujące się do wymagań prawa i decyzji Prezesa UTK.
Wejście w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie
zbiorowym, w związku z przyjętymi w niej rozwiązaniami oraz dotychczasowym zakresem
nowelizacji ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym prowadzi, w pewnym
stopniu, do braku równowagi w zakresie rozwiązań prawnych dotyczących kontroli Prezesa
UTK nad dostępem do rynku. Dotyczy to braku merytorycznych przesłanek wydawania
decyzji w sprawie otwartego dostępu oraz braku kompetencji w zakresie nadzoru nad
kształtowaniem się oferty przewozowej w ramach usługi publicznej.
Wprowadzone w przedstawionym projekcie regulacje przewidują uzupełnienie
kompetencji Prezesa UTK w zakresie decyzji w sprawie otwartego dostępu o przesłankę
wpływu na warunki ekonomiczne usługi publicznej. Regulator miałby możliwość odmowy
dopuszczenia do infrastruktury kolejowej przewoźnika, jeśli działalność określona w jego
wniosku skutkowałaby wzrostem poziomu rekompensaty wypłacanej przez organizatora
przewoźnikowi o więcej niż 10 % w stosunku do poziomu wynikającego z umowy
o świadczenie usług publicznych lub zakłócałaby regularność przewozów pasażerskich,
z uwzględnieniem natężenia ruchu na linii kolejowej i potrzeb podróżnych. Przepis
normujący możliwości odmowy przyznania przez Prezesa UTK pasażerskiemu
przewoźnikowi kolejowemu otwartego dostępu był omawiany i wyjaśniany w czasie
konferencji uzgodnieniowej 19 kwietnia 2011 r. Podnoszono kwestię niedookreślenia
przesłanki wydania decyzji odmownej, która pierwotnie odnosiła się do „znaczącego wpływu
na warunki ekonomiczne”. Biorąc pod uwagę wnioski z konferencji uzgodnieniowej, a także
stanowisko Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, zmodyfikowano brzmienie
tej regulacji, doprecyzowując przesłanki wydania decyzji odmownej poprzez powiązanie ich z
wzrostem poziomu rekompensaty o ponad 10 % lub zakłóceniem regularności przewozów
pasażerskich. Oceniając poziom uznaniowości, którą w obowiązującym stanie prawnym
dysponują inne organy regulacyjne, pierwotne brzmienie proponowanego przepisu nie
wprowadzało rozwiązań dających Prezesowi UTK możliwości działania większych niż
w przypadku Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE), Prezesa Urzędu Regulacji
Energetyki (URE) czy Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK).
W aktualnym brzmieniu projektu wprowadzono jednak przesłanki ograniczające zakres
oceny stanu faktycznego dokonywanej przez Prezesa UTK i w znaczącym stopniu prawnie
determinujących jego decyzję. Funkcją kontroli otwartego dostępu jest między innymi
ochrona przewoźnika wykonującego przewozy na podstawie umowy o świadczenie usługi
publicznej przed nieuczciwą konkurencją oraz ochrona organizatora, który taką umowę
zawarł, przed nieuzasadnionymi wydatkami środków publicznych. Wskazanie poziomu
wzrostu rekompensaty należnej przewoźnikowi z tytułu tej umowy jako 10 % stanowi
jednoznaczną granicę, poza którą przyjmuje się, że przewozy w ramach otwartego dostępu
mogą być ograniczane. Przyjęcie granicy 10 % jest rozwiązaniem umiarkowanym, godzącym
potrzeby ochrony i wspierania konkurencji z koniecznością ochrony środków publicznych
wydatkowanych w związku ze świadczeniem usługi publicznej. Jest to jednoznaczne
 2
 
rozstrzygniecie ustawodawcy, który eliminuje w ten sposób uznaniowość działania organu
administracji.
Wątpliwość dotycząca sytuacji, w której kwota rekompensaty byłaby ustalona sztywno,
jest niezasadna, ponieważ jest oczywiste, że wówczas nie wystąpi przesłanka zwiększenia
poziomu rekompensaty. Ewentualna odmowa przyznania otwartego dostępu może być
wówczas oparta o przesłankę naruszenia regularności połączeń pasażerskich. Jest to zatem
rozwiązanie działające na korzyść przewoźnika ubiegającego się o przyznanie otwartego
dostępu, jak również okoliczność, którą muszą brać pod uwagę organizatorzy, chcąc
racjonalnie zawierać umowy o świadczenie usługi publicznej.
Jeżeli natomiast umowa nie określałaby kwoty rekompensaty, lecz sposób jej
obliczania, to ewentualny wzrost rekompensaty należy obliczać przy uwzględnieniu
mechanizmów określonych w umowie o świadczenie usług publicznych. Mechanizmy
umowne muszą być na tyle precyzyjne, żeby obliczyć konkretną kwotę rekompensaty,
wystarczą zatem także do oszacowania jej wzrostu. Oczywiście organ powinien to należycie
uzasadnić, co mieści się w prawnych warunkach wydania decyzji administracyjnej. Pod tym
kątem decyzja taka podlega kontroli sądowej.
Obliczenie proporcjonalnego poziomu rekompensaty związanej z określoną trasą
w sytuacji, gdy wypłacana jest ona w odniesieniu do części sieci, również jest możliwe, przy
założeniu, że organ zbierze odpowiednie informacje. Warto zauważyć, że proponowana
nowelizacja przewiduje możliwość żądania informacji również w tym zakresie. Znajduje się
w niej regulacja, zgodnie z którą strony umowy o świadczenie usług publicznych są
obowiązane do dostarczenia Prezesowi UTK, na każde jego żądanie, dokumentów, informacji
i wyliczeń niezbędnych do przeprowadzenia analizy związanej z przyznawaniem otwartego
dostępu.
Zgodnie z tym, co zauważono powyżej, ewentualna niemożliwość ustalenia wzrostu
rekompensaty stanowi o niemożliwości odmowy przyznania otwartego dostępu na tej
podstawie. Nie wyklucza to jednak zastosowania kolejnej przesłanki odnoszącej się do
regularności przewozów i potrzeb podróżnych.
Określony procentowo wzrost rekompensaty dotyczy konkretnej trasy, a odnosi się do
wpływu na usługę publiczną wszystkich przewozów prowadzonych w ramach otwartego
dostępu. Dotyczy natomiast okresu, na jaki wydana zostaje decyzja w sprawie otwartego
dostępu. Wynika to z interpretacji celowościowej oraz systemowej i trudno byłoby w sposób
 3
 
racjonalny przyjąć inną wykładnię. Skoro zatem nie budzi ona wątpliwości, nie ma potrzeby
umieszczania jej w treści regulacji. Ustawodawca powinien unikać kazuistyki, a dokonywanie
niekontrowersyjnych zabiegów interpretacyjnych jest wpisane w proces stosowania prawa.
Prawidłowe stosowanie prawa zniweluje zagrożenie w postaci np. przekroczenia łącznie,
przez więcej niż jednego przewoźnika działającego w ramach otwartego dostępu, progu 10 %,
biorąc pod uwagę zasadę pierwszeństwa otwartego dostępu przyznanego wcześniej. Jeżeli,
hipotetycznie, wnioski złożone byłyby równocześnie, otwarty dostęp, zgodnie z zasadą
równości, powinien być przyznany tym przewoźnikom, którzy przyjmą takie warunki
prowadzenia działalności, które nie doprowadzą do zwiększenia rekompensaty o 10 %.
Podkreślając, że brak określenia poziomu wzrostu rekompensaty uniemożliwia
odmowę przyznania otwartego dostępu, należy wskazać na drugą przesłankę decyzji
odmownej. Odnosi się ona do regularności przewozów, z uwzględnieniem natężenia ruchu
oraz potrzeb podróżnych. Jest to odpowiedź na pojawiające się w praktyce przypadki
stosowania nieregularnej oferty przewozowej, stanowiącej wyraz nieuczciwej konkurencji
i dezorganizacji siatki połączeń pasażerskich. Biorąc pod uwagę, że regularność połączeń
oraz potrzeby podróżnych są zróżnicowane w skali kraju, konieczne jest pozostawienie
organowi swobody oceny stanu faktycznego poprzez użyte w proponowanej regulacji pojęcia.
Jest to jednocześnie zniwelowanie ewentualnych niekorzystnych skutków precyzyjnego
określenia poziomu wzrostu rekompensaty, który uprawniałby do wydania decyzji odmownej.
Omawiana konstrukcja nie niesie za sobą zagrożenia dla pewności działania
przewoźników. Jeśli chodzi o przewoźników wykonujących usługę publiczną, która aktualnie,
a także w świetle przepisów o publicznym transporcie zbiorowym, stanowi podstawę systemu
przewozów pasażerskich koleją, omawiana regulacja wzmacnia zdecydowanie pewność ich
działania na rynku. Warto zauważyć, że przepis, po pierwsze, z zasady dopuszcza wolny
dostęp, po drugie zaś, posługuje się sformułowaniem stanowiącym, że organ „może
odmówić” przyznania otwartego dostępu – co pozostawia mu wybór. To organ ocenia
zasadność wydania takiej decyzji w świetle konkretnych okoliczności.
Warto też podkreślić, że zdolność przewoźnika do prowadzenia przewozów, w tym
komercyjnych, potwierdza licencja oraz certyfikat bezpieczeństwa. Istotą omawianej regulacji
jest natomiast zapewnienie równowagi (uczciwej konkurencji) pomiędzy usługami
dotowanymi i komercyjnymi, świadczonymi na tej samej linii. Należy na ten problem
spojrzeć przez pryzmat innych regulacji proponowanych w projekcie. Dotyczą one
 4