Senacki projekt ustawy o petycjach

3
zasadach określonych przepisami działu VIII. Zgodnie z jego postanowieniami petycje, skargi i
wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z
wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Ponadto
wymieniona ustawa stanowi, że petycje, skargi i wnioski można składać w interesie
publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą.
Należy jednak podkreślić, że w następnych artykułach używa się już tylko dwóch
terminów, tj. wniosek i skarga. W świetle art. 222 Kpa o tym czy pismo jest skargą albo
wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna. Brak wprowadzenia petycji
do pozostałych przepisów działu VII Kpa może prowadzić do stwierdzenia, że w zależności od
treści petycji może być ona kwalifikowana jako skarga, wniosek lub wadliwie zatytułowane
pismo strony postępowania administracyjnego lub sądowego5). Nie ma mowy o petycji nawet
w art. 226 Kpa, w którym znajduje się upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania
przepisów o organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. W konsekwencji o
petycjach nie wspomina się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w
sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.
Procedura ta nie dotyczy jednak petycji składanych do Sejmu i Senatu, z uwagi
na fakt, iż stosowanie do tych organów postanowień Kpa zostało wyłączone. Dlatego też
do Regulaminu Senatu Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono regulację dotyczącą procedury
rozpatrywania petycji kierowanych do Senatu i jego organów.
Obowiązujące przepisy dotyczące postępowania z petycjami łączą je z prawem
składania wniosków i skarg w jedną kategorię i przewidują, że tryb ich rozpatrywania określa
ustawa, czyli Kpa. Przyjęte rozwiązania nie wykluczają jednak możliwości stworzenia
regulacji prawnych pozwalających na osiągnięcie jednoznacznej i pełnej zgodności
z postanowieniami Konstytucji RP poprzez skonkretyzowanie i dookreślenie prawa petycji
w odrębnej ustawie, czego skutkiem będzie uporządkowanie dotychczasowego stanu prawnego
w tym zakresie.
W związku z powyższym projekt ustawy o petycjach stanowi realizację postanowień
art. 63 Konstytucji RP poprzez uregulowanie zasad składania i rozpatrywania petycji, sposobu
postępowania oraz określenia właściwości organów w sprawach dotyczących petycji (art. 1).
Art. 2 określa podmiotowy oraz przedmiotowy zakres ustawy. W świetle art. 63
ustawy zasadniczej prawo składania petycji przysługuje każdemu, co w terminologii
konstytucyjnej oznacza wiele bliżej nieokreślonych podmiotów. Oprócz osób fizycznych,
zgodnie z przyjętą w prawie konstytucyjnym wykładnią, podmiotami uprawnionymi do
4
składania petycji są różne społeczne podmioty zbiorowe niezależnie od posiadanej osobowości
prawnej, a więc związki zawodowe, związki pracodawców, organizacje społeczno-zawodowe
rolników, stowarzyszenia, samorządy społeczne i zawodowe, fundacje, itp. organizacje
społeczeństwa obywatelskiego. Natomiast adresatami petycji, zgodnie z art. 63 Konstytucji RP
są dwie grupy podmiotów: organy władzy publicznej oraz organizacje i instytucje społeczne w
związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z zakresem konstytucyjnego pojęcia "organy władzy publicznej" adresatami petycji są,
zatem zarówno organy państwowe jak i organy samorządu terytorialnego bez względu na
terytorialny zasięg ich działania oraz charakter ich funkcji. Druga grupa adresatów petycji
obejmuje organizacje i instytucje społeczne, które wykonują zadania z zakresu administracji
publicznej. Wykładnia bliższa litery Konstytucji RP (formuły w "związku" z wykonywaniem
takich zadań) nakazywałaby przyjąć, że chodzi o możliwość kierowania petycji nie tylko do
podmiotów wykonujących zadania zlecone władzy publicznej, lecz także w sprawach
związanych z wykonywaniem tych zdań. Przepisy Konstytucji RP dają prawo składania petycji
nie tylko w interesie publicznym, lecz także własnym lub innej osoby za jej zgodą. W związku
z powyższym w projekcie ustawy przyjęto, iż petycja może być złożona przez osobę fizyczną,
osobę prawną lub jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną do organu władzy
publicznej, a także do organizacji lub instytucji społecznej, wykonującej zadania zlecone
z zakresu administracji publicznej. Natomiast przedmiotem petycji mogą być sprawy dotyczące
życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego,
mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organu władzy publicznej będącego jej
adresatem albo w zakresie wykonywanych przez organizację lub instytucję społeczną będącą
jej adresatem zadań zleconych z zakresu administracji publicznej.
Projekt określa formę, w jakiej może być złożona petycja oraz wymagane elementy,
jakie powinna zawierać (art. 3). Ponadto doprecyzowuje, jakie elementy powinna zawierać
petycja składana w interesie osób trzecich (art. 4).
W projekcie zaproponowano (art. 5) by podmioty prowadzące działalność lobbingową
dotyczącą projektu aktu normatywnego będącego przedmiotem prac Rady Ministrów, Sejmu
lub Senatu, a także ujętego i ogłoszonego w programie prac legislacyjnych Rady Ministrów,
nie mogły składać petycji w tej sprawie. Wyłączenie możliwości składania petycji przez
podmioty wykonujące działalność lobbingową, w przywołanym powyżej zakresie, ma na celu
rozróżnienie i oddzielenie zawodowej działalności prowadzonej przez określone podmioty od

5) Por. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. KPA. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008, Art. 222 Nb 1.
5
przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa do udziału w życiu publicznym poprzez
składanie petycji.
Projekt przewiduje, że petycja może zawierać zgodę na ujawnienie danych osobowych
składających petycję (art. 6).
Natomiast z uwagi na to, że osoba wnosząca petycję nie ma obowiązku wykazania się
znajomością prawa wprowadzony został przepis (wzorowany na art. 222 Kpa), w myśl którego
o tym czy pismo jest petycją decyduje jego treść a nie zewnętrzna forma (art. 7).
Projekt ustawy przewiduje zasadę działania adresatów petycji w ramach ich
właściwości, która powinna być ustalana stosownie do materii, której petycja dotyczy i zakresu
kompetencji organu niezbędnego do jej rozpatrzenia. Organ, do którego błędnie wniesiono
petycję, jest obowiązany do przekazania jej organowi właściwemu (art. 8).
Wprowadzona została także możliwość uzupełnienia lub wyjaśniania treści petycji,
która nie spełnia określonych ustawowo wymogów (art. 9). Należy dodać, że petycja
niezawierająca takich danych, jak imię i nazwisko, miejsce zamieszkania oraz adres
do korespondencji nie będzie rozpatrywana.
Projekt ustawy nakłada na organ rozpatrujący petycję lub urząd go obsługujący
obowiązek zamieszczania na stronie internetowej informacji zawierających m.in. zwięzły opis
treści petycji. Ponadto informacje te powinny być aktualizowane o dane dotyczące przebiegu
postępowania (art. 10). Powyższy obowiązek ma na celu zapewnienie jawności
i transparentności postępowania dotyczącego rozpatrywanych petycji, a także możliwości
zapoznania się z ich przedmiotem przez zainteresowane osoby.
W projekcie ustawy doprecyzowano tryb rozpatrywania petycji złożonej do Sejmu
i
Senatu, a także organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W świetle
przyjętych rozwiązań petycja złożona do Sejmu lub Senatu będzie rozpatrywana przez
wskazaną w regulaminie odpowiednio Sejmu lub Senatu właściwą komisję (art. 11 ust. 1).
Z uwagi na to, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są organami
kolegialnymi, obradującymi na sesjach, które są zwoływane w określonych terminach, projekt
przewiduje, że petycje składane do tych organów mogą być rozpatrywane na zasadach
określonych w ich statucie przez właściwą komisję (art. 11 ust. 2).
Projekt określa termin, w którym petycja powinna być rozpatrzona. W myśl
przyjętych rozwiązań petycja powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak
niż w terminie 3 miesięcy od dnia jej złożenia (art. 12).
W celu zapewnienia sprawności, oszczędności oraz ekonomiki postępowania
uregulowane zostały także zasady rozpatrywania tzw. petycji wielokrotnej. W przypadku, gdy
6
w ciągu miesiąca od otrzymania petycji przez właściwy organ składane są dalsze petycje
dotyczące tej samej sprawy, rozpatrujący petycję może zarządzić łączne rozpatrzenie petycji
(art. 13).
Wprowadzony został przepis mający na celu zapobieżenie wielokrotnemu
rozpatrywaniu tych samych spraw, spowodowanych uporczywym wnoszeniem petycji
niezawierających żadnych nowych treści, lecz ponawianych z niewiedzy lub pobudek
pieniackich. W takim przypadku rozpatrujący petycję będzie mógł pozostawić ją bez
rozpatrzenia, ale jednocześnie musi poinformować składającego petycję o poprzednim wyniku
rozpatrzenia (art. 14).
W projekcie ustawy określona została forma powiadomienia składającego petycję
o wyniku jej rozpatrzenia, a także jego elementy (art. 15).
Wprowadzony został także przepis mający na celu wyłączenie stosowania zasady
dyskontynuacji w odniesieniu do projektu wniesionego do Sejmu w wyniku rozpatrzenia
petycji przez właściwą komisję sejmową lub senacką – w sposób analogiczny, jak w przypadku
obywatelskiego projektu ustawy czyni to ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej
przez obywateli (art. 16).
Projekt ustawy przewiduje, że Prezes Rady Ministrów będzie składał corocznie
Sejmowi i Senatowi informację o petycjach rozpatrzonych przez poszczególnych ministrów
oraz centralne organy administracji rządowej. Należy podkreślić, że do Sejmu i Senatu będą
wpływały jedynie informacje dotyczące rozpatrzonych petycji natomiast nie będzie
dokonywana ocena trafności załatwionych spraw. Wydaje się zasadnym, aby właśnie do tych
organów wpływały dane dotyczące rozpatrywanych petycji (art. 17). Pozwoli to na ogólną
orientację, a także analizę zakresu przedmiotowego wnoszonych petycji. Liczba i treść petycji
może być traktowana, jako jeden ze wskaźników pracy organów państwowych, ale przede
wszystkim jako źródło inspiracji, zmian i ulepszeń.
Ponadto w celu umożliwienia zapoznania się z informacjami dotyczącymi
rozpatrywania petycji także przez inne podmioty władzy publicznej oraz podmioty
niepubliczne, na organy rozpatrujące petycje został nałożony obowiązek umieszczania
na stronie internetowej, w terminie do dnia 30 czerwca, informacji o rozpatrzonych petycjach
(art. 18).
W zakresie nieuregulowanym w ustawie w sprawach petycji projekt (w art. 19)
przewiduje odesłanie do przepisów Kpa dotyczących skarg i wniosków, w szczególności
w zakresie dotyczącym pomocniczego ustalania właściwości organów ze względu
na przedmiot petycji, jak również określania organu wyższego stopnia.
7
Wprowadzone zostały także zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego
wynikające z uregulowania prawa do składania petycji w odrębnej ustawie (art. 20).
Projekt przewiduje wejście w życie ustawy po upływie 6 miesięcy od dnia jej
ogłoszenia. Wydaje się, że będzie to wystarczający czas na przygotowanie się organów
do rozpatrywania petycji, w tym opracowania strony internetowej, na której będą zamieszczane
informacje dotyczące petycji (art. 21).
3. Konsultacje
Projekt ustawy został przesłany w celu zaopiniowania: Ministrowi Spraw
Wewnętrznych i Administracji, Ministrowi Sprawiedliwości, Ministrowi Spraw
Zagranicznych, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Sądowi Najwyższemu, Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu, Krajowej Radzie Sądownictwa oraz Krajowej Radzie Radców Prawnych.
Ponadto swoje uwagi, zastrzeżenia, a także wyrazy poparcia dla podjętej inicjatywy
ustawodawczej zgłosiły następujące organizacje pozarządowe: Helsińska Fundacja Praw
Człowieka, Fundacja im. Stefana Batorego, Instytut Spraw Publicznych oraz Instytut Spraw
Obywatelskich.
Uwzględnione zostały m.in. uwagi dotyczące:
- wprowadzenia regulacji, określającej sposób postępowania adresata petycji,
w przypadku gdy petycja dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez
różne organy,
- doprecyzowania sposobu liczenia określonych w projekcie terminów,
- określenia terminu, w jakim organ rozpatrujący petycję wzywa składającego
petycję do jej uzupełnienia lub wyjaśnienia,
- wprowadzenia przepisu, w myśl którego jeżeli w petycji nie wskazano imienia
i nazwiska albo adresu podmiotu, który ją składa, petycję pozostawia się bez
rozpatrzenia,
- wprowadzenia obowiązku, a nie jedynie możliwości informowania składającego
petycję o pozostawieniu petycji bez rozpatrzenia, w przypadku gdy petycja została
złożona w sprawie, która była już przedmiotem rozpatrzonej petycji,
- obowiązania wszystkich podmiotów, do których mogą być wnoszone petycje,
do udostępniania na ich stronach internetowych informacji o rozpatrzonych
petycjach.