Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników oraz o zmianie innych ustaw

Wpływ na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie
przedsiębiorstw

Projektowane zmiany będą miały pozytywny wpływ na gospodarkę i przedsiębiorczość.
Zostaną wyeliminowane trudności związane z oczekiwaniem na nadanie NIP w drodze
decyzji przez przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą i usprawnione
zostanie przekazywanie informacji o nadanym NIP przedsiębiorcy oraz zainteresowanym
organom i instytucjom (w ramach „jednego okienka”).

Wpływ na sytuację i rozwój regionalny

Proponowane zmiany nie będą miały wpływu na sytuację i rozwój regionalny.

Wstępna ocena zgodności z prawem Unii Europejskiej

Projektowana ustawa jest zgodna z przepisami prawa Unii Europejskiej.

KONSULTACJE SPOŁECZNE

Projekt został przekazany do poniższych instytucji w celu umożliwienia jego oceny przez
zainteresowanych:
1. Polska Izba Ubezpieczeń,
2. Business Centre Club,
3. Polska Rada Biznesu,
4. Krajowa Izba Gospodarcza,
5. Krajowa Rada Doradców Podatkowych,
6. Związek Banków Polskich,
7. Krajowa
Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa,
8. Rzecznik Praw Obywatelskich,
9. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych,
10. Prezes
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
20 
 
11. Prezes
Głównego Urzędu Statystycznego,
12. Krajowa Rada Komornicza.

Ponadto projekt założeń został skierowany w toku uzgodnień zewnętrznych do Komisji
Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która – na posiedzeniu w dniu 15 grudnia
2010 r. – potwierdziła brak uwag i uzgodnienie projektu.

Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa zgłosiła potrzebę uwzględnienia
w przyszłej regulacji możliwości regulowania należności z tytułu zobowiązań podatkowych
ciążących na osobach fizycznych będących członkami spółdzielczych kas oszczędnościo-
wo-kredytowych (SKOK) także za pośrednictwem tych kas (co wynika z art. 60 § 1 ustawy –
Ordynacja podatkowa) – przez uzupełnienie w art. 11 ust. 2 ustawy katalogu instytucji,
uprawnionych do żądania podawania przez podatników identyfikatora podatkowego PESEL
lub NIP, o spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Uwzględniono uwagę
o możliwości zgłoszenia do naczelnika urzędu skarbowego danych ewidencyjnych
nieobjętych rejestrem PESEL – o wskazanie rachunku w spółdzielczej kasie
oszczędnościowo-kredytowej.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w trakcie uzgodnień wskazał, że
przedstawiona przez Ministerstwo Finansów propozycja wykorzystania administracyjnego
numeru identyfikacyjnego jako identyfikatora w kontaktach z administracją podatkową nie
jest rozwiązaniem powszechnie przyjętym w ustawodawstwach państw europejskich. Co
więcej – w kilku krajach unijnych (np. RFN, Czechy) uznano, iż wykorzystywanie we wszyst-
kich kontaktach z administracją publiczną jednego numeru identyfikacyjnego obywatela
stanowiłoby nadmierną ingerencję w jego prywatność. Co za tym idzie – administracyjne
numery identyfikacyjne (odpowiedniki polskiego numeru identyfikacyjnego Powszechnego
Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności – numeru PESEL) nie mogą być w tych
krajach wykorzystywane w innych celach niż administracyjne, zaś obywatel posiada kilka
numerów identyfikacyjnych, odrębnych w każdym sektorze jego współdziałania
z administracją. Podobne rozwiązanie istniało dotychczas w Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie
– zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji
i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681, z późn. zm.) –
21 
 
wszyscy podatnicy mieli nadawany numer identyfikacji podatkowej (numer NIP)
wykorzystywany w kontaktach z administracją podatkową lub celną (art. 11 ustawy
o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników). Nie negując zatem prawa
projektodawcy do zmiany istniejącego stanu prawnego, Generalny Inspektor Ochrony Danych
Osobowych wskazał, że zaproponowane przez Ministerstwo Finansów wykorzystanie numeru
PESEL jako identyfikatora w kontaktach z administracją podatkową dla podatników
będących osobami fizycznymi i nieprowadzących działalności gospodarczej skutkować może
zmniejszeniem poziomu ochrony tej danej osobowej. Logiczną konsekwencją potraktowania
numeru PESEL jako identyfikatora podatkowego jest bowiem wyłączenie go spod zakresu
tajemnicy skarbowej. Tym samym rozwiązania zaproponowane w projekcie założeń – są
kierunkowo odmienne niż unormowania pozostającego w okresie vacatio legis – rozdziału 3
ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r.
Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.). Wskazał, iż art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej uznał numer PESEL przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną za
daną tak ściśle powiązaną z tą osobą, że zasługującą na szczególną ochronę
i – w konsekwencji – niepodlegającą udostępnieniu za pośrednictwem Centralnej Ewidencji
i Informacji o Działalności Gospodarczej.
Z uwagi na – określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych
osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.) – zasady ochrony tych danych
(zwłaszcza zasadę celowości i zakaz zbierania danych „na zapas”) budzi wątpliwości
Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, przedstawiona w projekcie założeń,
koncepcja przekształcenia Krajowej Ewidencji Podatników (art. 14 obowiązującej ustawy
o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników) w Centralny Rejestr Podmiotów
– Krajową Ewidencję Podatników (CRP KEP). Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy
o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników Krajowa Ewidencja Podatników
zawiera dane pochodzące ze zgłoszeń identyfikacyjnych i aktualizacyjnych podatników
(tj. osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych niemąjących osobowości
prawnej, podlegających na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu – art. 7 § 1
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa – Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60,
z późn. zm.). Tymczasem w projektowanej regulacji przewiduje się automatyczne
zapisywanie w CRP KEP imienia, nazwiska i numeru PESEL każdej osoby posiadającej
numer PESEL. Tym samym zbiór nazwany w projekcie założeń Centralnym Rejestrem
Podmiotów – Krajową Ewidencją Podatników ma w istocie obejmować swoim zakresem
22 
 
osoby niebędące podatnikami (np. noworodki, osoby o polskim obywatelstwie pozostające na
stałe za granicą) i to nawet takie, które nigdy takimi podatnikami się nie staną. Tworzenie
takiego zbioru nie wydaje się prawidłowe w świetle zasad ochrony danych osobowych, jak
również stanowi dublowanie utworzonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r.
o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, z późn. zm.)
i mającego być prowadzonym od 1 sierpnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 24 września
2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427), zbioru (rejestru) PESEL. Wskazane
wyżej dublowanie (czy też tworzenie ograniczonej pod względem zakresu przetwarzanych
danych kopii) zbioru (rejestru) PESEL jest rozwiązaniem wątpliwym, jeżeli zauważyć, że
zarówno obowiązująca ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jak i ustawa
o ewidencji ludności, przewidują w swojej treści rozwiązania pozwalające na
wykorzystywanie przez administrację podatkową danych zgromadzonych w zbiorze PESEL
(od 1 sierpnia 2010 r. – rejestrze PESEL). Dane te mogłyby być udostępnianie organom
podatkowym, po wykazaniu przez te organy, iż są one niezbędne do realizacji ich
ustawowych zadań (art. 44h ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych; art. 46
ust. 1 ustawy o ewidencji ludności), w tym również w drodze teletransmisji danych (art. 44h
ust. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych; art. 48 ustawy o ewidencji
ludności). Możliwe byłoby także skorzystanie z instytucji prawnej weryfikacji danych
(ust. 44h ust. 6 i 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych; art. 49 ust. 1 i 3
ustawy o ewidencji ludności).
Proponowany w projektowanej regulacji katalog danych wydaje się nadmiernie szeroki
w
stosunku do – deklarowanego w
projekcie założeń – celu tworzenia takiej bazy.
Uwzględniając dyspozycję art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych, który to
przepis nakłada na administratora danych obowiązek dołożenia szczególnej staranności
w
celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą, w tym zapewnienia, aby
(przetwarzane) dane były przechowywane w postaci umożliwiającej identyfikację osób,
których dotyczą, nie dłużej niż jest to niezbędne do osiągnięcia celu przetwarzania, budzi
wątpliwości Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych – zamieszczona
w projekcie założeń – propozycja bezterminowego przechowywania danych osobowych
w CRP KEP. Zauważyć należy, że problematyka właściwego określenia okresu retencji
danych w zbiorach danych, jak również zagadnienie konieczności dokonywania przeglądu
posiadanych danych pod kątem ich przydatności do realizacji deklarowanych celów istnienia
konkretnego zbioru danych, jest w chwili obecnej przedmiotem szczególnego zainteresowania
23 
 
ze strony organów Unii Europejskiej. Tymczasem projektowana regulacja pomija te kwestie
milczeniem, przyjmując, iż raz pozyskane ze zbioru (rejestru) PESEL dane osobowe będą
mogłyby być przechowywane przez administrację podatkową w CRP KEP, aż do otrzymania
informacji o zgonie osoby, której dane te dotyczą. Rozwiązanie takie nie jest zgodne
z

podejmowanymi przez organ do spraw ochrony danych osobowych działaniami
zmierzającymi do unormowania okresu przechowywania danych osobowych w zbiorach
policyjnych, czy też w innych zbiorach wykorzystywanych w zwalczaniu przestępczości.
Zauważa się jednak, iż propozycja przyjęcia za identyfikator podatkowy numeru PESEL
wychodzi naprzeciw oczekiwaniom społecznym. Powyższe wiąże się z ograniczeniem
ustawowych obowiązków obywateli wobec administracji podatkowej i lepszemu wykorzy-
staniu danych, które i tak są gromadzone przez tę administrację (m.in. numer PESEL).
Projektodawcy, w przeciwieństwie do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,
znane są przykłady krajów, które wykorzystują jeden identyfikator w kontaktach z szeroko
rozumianą administracją (np. Szwecja, Austria). Projektodawca zdaje sobie sprawę, iż propo-
nowane rozwiązanie może budzić wątpliwości, niemniej jednak ma ono na celu
wypracowanie optymalnego rozwiązania sprzyjającego ograniczaniu barier administracyjnych
dla obywateli. Zauważa się, iż Ministerstwo Finansów jest urzędem administracji rządowej
obsługującym ministra właściwego ds. budżetu państwa, finansów publicznych oraz instytucji
finansowych. Jednym z
podstawowych zadań Ministra Finansów jest opracowywanie,
wykonywanie i kontrolowanie realizacji budżetu państwa. Minister Finansów odpowiada
również za realizację dochodów i wydatków budżetu państwa, m.in. dochodów z podatków.
Minister Finansów, za pośrednictwem ministerstwa, sprawuje kontrolę, m.in. nad dyrektorami
izb i naczelnikami urzędów skarbowych. Zauważa się, iż jego celem nie jest dublowanie
zbioru PESEL. Przyjęcie rejestru PESEL za rejestr referencyjny przy zasileniu CRP KEP
danymi dotyczącymi osób fizycznych ma na celu uszczelnienie sytemu podatkowego, a tym
samym wyeliminowanie istniejących nieprawidłowości przy rozliczaniu się z podatków
(tj. ich nierozliczaniu). Projektodawca poinformował, iż w toku kontroli podatkowych
przeprowadzonych w 2009
r. w
zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych

(24.093 kontrole) stwierdzono, że 1275 podatników nie zostało zgłoszonych do
opodatkowania (podatek PIT). Powyższe spowodowało uszczuplenia podatkowe na kwotę
4 725 800,00 zł. Jednocześnie projektodawca zwrócił uwagę, iż uwaga GIODO, iż
– Centralny Rejestr Podmiotów – Krajowa Ewidencja Podatników ma w istocie obejmować
swoim zakresem osoby niebędące podatnikami (np. noworodki, osoby o polskim
24