Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych

Warszawa, 13 lipca 2011 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-50(4)/11

Pan

Grzegorz
Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o niektórych for-
mach popierania budownictwa
mieszkaniowego oraz ustawy o
spółdzielniach mieszkaniowych (druk nr
4029).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk
Stanowisko Rządu
do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o niektórych formach popierania
budownictwa mieszkaniowego oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
(druk nr 4029)

I. Opis projektowanych zmian
Poselski projekt ustawy przewiduje zmiany w ustawie z dnia 26 października
1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2000 r. Nr
98, poz. 1070, z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach
mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z późn. zm.), których istotą jest
umożliwienie przekształcania praw do lokali mieszkalnych w zasobach TBS oraz spółdzielni
mieszkaniowych, wybudowanych przy wsparciu preferencyjnego kredytu udzielonego ze
środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM) lub Banku Gospodarstwa Krajowego
(BGK) w ramach realizacji programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego.
W opinii projektodawców, projektowana ustawa precyzyjnie określa mechanizm
wyodrębniania na własność lokali mieszkalnych w przypadku TBS, co przyczyni się do
większej transparentności procesu przekształcania mieszkań na własność i zapobiegnie
ewentualnym nadużyciom. W odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych powinny
obowiązywać przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Warunkiem byłaby spłata
wszelkich zobowiązań, w tym przede wszystkim kredytu udzielonego ze środków
KFM/BGK. Podkreślona została konieczność zapewnienia równowagi między prawami
właścicieli zasobów, żądaniami najemców i interesami BGK jako kredytodawcy.

II. Aktualny stan prawny
Dotychczas obowiązujący zakaz przekształceń własnościowych lokali mieszkalnych na
wynajem oraz lokali, do których ustanowiono spółdzielcze lokatorskie prawo,
wybudowanych z preferencyjnych kredytów, zawarty został w ustawie o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z art. 15e ust. 2 ustawy, a także
przepisami przejściowymi odnoszącymi się do mieszkań finansowanych w ramach
zlikwidowanego KFM, lokale mieszkalne wybudowane przy wykorzystaniu preferencyjnego
kredytu udzielonego przez BGK w ramach realizacji programów rządowych popierania
budownictwa mieszkaniowego na przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane mające na celu
budowę lokali na wynajem, nie mogą być, pod rygorem nieważności, wyodrębnione na
własność, a także nie może być do nich ustanowione spółdzielcze własnościowe prawo do
lokalu.

III. Ocena propozycji zawartych w projekcie ustawy
W ocenie Rządu za właściwy należy uznać kierunek zmian zaproponowanych w
poselskim projekcie ustawy. Należy jednak zwrócić uwagę, iż projekt koncentruje się na
kwestii umożliwienia przekształcania praw do lokali mieszkalnych w zasobach TBS oraz
spółdzielni mieszkaniowych, wybudowanych przy wsparciu preferencyjnego kredytu
udzielonego ze środków KFM lub BGK w ramach realizacji programów rządowych
popierania budownictwa mieszkaniowego. Rząd natomiast pracuje nad dokonaniem szerszych
zmian w przepisach regulujących program społecznego budownictwa czynszowego, z
uwzględnieniem takich aspektów, jak: weryfikacja zasad adresowania programu wsparcia
społecznego budownictwa czynszowego, finansowanie programu czy też kształtowanie
czynszów. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:

1. Z projektu ustawy wynika, że możliwe byłoby wyodrębnienie lokalu mieszkalnego w
zasobach TBS na rzecz dotychczasowego najemcy, niezależnie od tego, czy lokal powstał bez
2 
 
udziału, czy z udziałem partycypacji w kosztach budowy. W opinii Rządu jednak, lokale
mieszkalne w zasobach TBS, które zostały wybudowane bez udziału partycypacji, nie
powinny być wyodrębniane na własność, lecz powinny pozostać lokalami na wynajem dla
osób spełniających kryteria określone w ustawie o niektórych formach popierania
budownictwa mieszkaniowego. W opinii Rządu, należy również rozważyć wprowadzenie
zapisu, który umożliwiłby TBS, za zgodą partycypanta, wykup partycypacji.

2. W kwestii proponowanego wykorzystania środków ze spłaty zadłużenia kredytowego na
realizację programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego (art. 15h ust. 6),
należy zwrócić uwagę, że przyjęcie takiego rozwiązania wymaga wszechstronnej analizy.
Mając na uwadze zmienioną rolę BGK, jak również zmienione zasady finansowania
społecznego budownictwa czynszowego, które nastąpiły na skutek nowelizacji ustawy o
niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (ustawą z dnia 2 kwietnia 2009
r. o zmianie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz
niektóre osoby prawne, ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego oraz niektórych innych
ustaw - Dz. U. Nr 65, poz. 545), wydaje się bowiem uzasadnione uzupełnienie
proponowanych regulacji o takie rozwiązania, które faktycznie pozwoliłyby na wykorzystanie
uzyskanych środków na realizację polityki mieszkaniowej państwa. W myśl bowiem art. 15a
ust. 1 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, BGK udziela
kredytów w ramach realizacji programów rządowych popierania budownictwa
mieszkaniowego. Natomiast art. 15d ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w celu realizacji
programów, minister właściwy do spraw finansów publicznych przekazuje z budżetu państwa
środki na zwiększenie funduszu statutowego BGK. W związku z powyższym, brak jest
uzasadnienia do określenia w ustawie przeznaczenia środków ze spłaty kredytów byłego
portfela KFM, które stanowią środki własne Banku.

3. W projekcie ustawy nie określono minimalnego okresu, po którym TBS lub spółdzielnie
będą mogły wyodrębnić na własność mieszkania wybudowane ze środków publicznych.
Właściwym wydaje się, aby wyodrębnienie lokalu mieszkalnego mogło nastąpić minimum po
5 latach od oddania go do użytkowania.

4. Analiza przepisów projektu ustawy prowadzi do konkluzji, że po wykupie lokalu przez
najemcę za cenę rynkową oraz spłacie przez TBS/spółdzielnię do BGK przypadającej na ten
lokal części kredytu preferencyjnego wraz z odsetkami, pozostanie prawdopodobnie
nadwyżka finansowa. Zbycie po cenie rynkowej lokalu, wybudowanego wcześniej przy
wykorzystaniu środków publicznych, pochodzących z preferencyjnego kredytu, spowoduje
pozyskanie przez TBS/spółdzielnię dodatkowych środków finansowych, których pozyskanie
powinno podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z przepisami o pomocy publicznej. W
tym przypadku bowiem spełnione są wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu o
Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Należy zauważyć, że TBS/ spółdzielnia nie uzyskałaby żadnej korzyści ekonomicznej, gdyby
cała kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania, łącznie z nadwyżką, została przekazana do
BGK, w celu powiększenia funduszu przeznaczonego na realizację programów rządowych
popierania budownictwa mieszkaniowego. Podmioty te nie uzyskałyby również korzyści w
sytuacji, gdyby cena sprzedaży lokalu ustalona została z uwzględnieniem preferencji,
wynikającej z obniżonego oprocentowania kredytu udzielonego ze środków KFM/BGK –
 
3 
 
korzyść zostałaby wówczas przekazana najemcy dokonującemu zakupu lokalu (osobie
fizycznej).

W przypadku doprecyzowania w projekcie ustawy, iż nadwyżka wynikająca ze sprzedaży
lokalu, wybudowanego ze środków uzyskanych z kredytu preferencyjnego z KFM/BGK,
zostanie w całości przekazana do BGK (lub cena sprzedaży lokalu zostanie ustalona w taki
sposób, aby zapewnić przetransferowanie ewentualnej korzyści na rzecz najemcy), wówczas
nie będzie ona stanowiła pomocy publicznej w rozumieniu TFUE. W przypadku natomiast,
gdyby nadwyżka finansowa stanowiła przychód TBS/spółdzielni, wsparcie to będzie pomocą
publiczną. Przeznaczanie dodatkowych środków ze sprzedaży lokali na działalność statutową
nie wyklucza automatycznie wystąpienia pomocy publicznej. Należy bowiem mieć na
uwadze, iż działalność statutowa TBS/ spółdzielni, ma charakter gospodarczy i
konkurencyjny wobec działalności innych podmiotów.

Wsparcie dla TBS/spółdzielni w formie pozostawienia tym podmiotom ww. nadwyżki
finansowej, może być zakwalifikowane jako pomoc de minimis1, która ma ograniczenie
kwotowe (200 000 euro dla podmiotu w ciągu trzech lat). Biorąc pod uwagę liczbę najemców
potencjalnie zainteresowanych wykupem mieszkań na własność, suma nadwyżek
finansowych dla jednego podmiotu może znacznie przewyższać kwotę pomocy de minimis.
Wówczas projekt ustawy stanowiłby podstawę udzielenia pomocy, która podlega notyfikacji
Komisji Europejskiej. Jednakże w przedmiotowym przypadku istnieją trudności w wykazaniu
zgodności pomocy z rynkiem unijnym (między innymi nie jest określone przeznaczenie
pomocy zgodne z przepisami prawa unijnego ani jej wielkość).

Odnosząc się zatem do zagadnienia uznania nadwyżki finansowej, którą w związku ze
sprzedażą lokali mieszkalnych wybudowanych przy udziale preferencyjnych kredytów będą
mogły uzyskać TBS/spółdzielnie mieszkaniowe, za pomoc publiczną w rozumieniu prawa
unijnego, należy zwrócić uwagę na:
- precyzyjne określenie pojęcia „nadwyżki finansowej” uzyskiwanej przez TBS/spółdzielnie
w wyniku sprzedaży lokali mieszkalnych oraz ustalenie, jaka część tych środków podlegałaby
zwrotowi,
- ustalenie, jaka część uzyskanej w ramach sprzedaży mieszkań „nadwyżki” nie będzie
stanowiła zakłócenia konkurencji (zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego środki te będą musiały zostać przeznaczone na
działalność statutową, czyli przede wszystkim budowę lokali na wynajem na zasadach
określonych w ustawie),
- przekazywanie w całości BGK nadwyżki finansowej, wynikającej ze sprzedaży lokalu
wybudowanego ze środków z preferencyjnego kredytu – kwestia wymaga rozważenia w
kontekście pozbawienia w ten sposób przedsiębiorcy możliwości częściowego odzyskania
własnego wkładu w inwestycję (przedsięwzięcia nie były finansowane wyłącznie z kredytu z
KFM lub BGK oraz partycypacji; przedsiębiorcy m.in. wnosili do nich grunty wraz z
uzbrojeniem, niejednokrotnie wniesione aportem przez gminę).

5. W opinii Rządu, w trakcie dalszych parlamentarnych nad poselskim projektem ustawy
umożliwiającym zbywanie lokali mieszkalnych TBS-ów lub spółdzielni mieszkaniowych,
                                                            
1) Warunki udzielania pomocy de minimis zawarte są w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15
grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z
28.12.2006 r., str. 5).
 
4 
 
wybudowanych przy udziale preferencyjnych kredytów ze środków KFM i BGK w ramach
realizacji rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego, rozważenia
wymaga zagadnienie zwrotu części środków pozostałych TBS lub spółdzielni mieszkaniowej
w wyniku sprzedaży jako „rekompensaty” z tytułu otrzymanych preferencji (oprocentowanie,
system spłaty kredytu, umorzenie), a nie tylko nominalnej kwoty kredytu i odsetek według
preferencyjnego oprocentowania oraz nominalnej kwoty umorzenia. Rozwiązaniem
korzystnym z punktu widzenia działania systemu budownictwa społecznego byłoby
pozostawienie kwoty ewentualnej nadwyżki, która pozostawałaby z tytułu sprzedaży lokali
mieszkalnych po spłacie zobowiązań kredytowych, do dyspozycji TBS lub spółdzielni
mieszkaniowych, z jednoczesnym obowiązkiem przeznaczenia środków, w ciągu np. 2 lat, na
realizację budownictwa mieszkaniowego wyłącznie na wynajem. W przeciwnym razie, kwota
nadwyżki podlegałaby zwrotowi do Funduszu Dopłat w takiej części, w jakiej
przedsięwzięcie było finansowane z kredytu KFM. W przypadku przyjęcia powyższego
rozwiązania, należałoby ponadto wprowadzić instrumenty pozwalające na rozliczenie
omawianej nadwyżki wydatkowanej na realizację budownictwa mieszkaniowego wyłącznie
na wynajem przez TBS i spółdzielnie mieszkaniowe, w kontekście przekazania pozostałych
środków na Fundusz Dopłat.

6. Projektowana nowelizacja, realizując założenie umożliwienia przekształcania praw do
lokali mieszkalnych w zasobach TBS i spółdzielni mieszkaniowych, wybudowanych przy
wsparciu kredytów preferencyjnych, powinna jednocześnie umożliwiać ustanawianie
odrębnej własności lokali mieszkalnych w obrębie budynku, a zarazem określać reguły
sprzedaży tych lokali przez TBS ich najemcom oraz przenoszenie przez spółdzielnie
własności lokali mieszkalnych i ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do
lokalu. Wydaje się, że w rozdziale 2b powinny być wyodrębnione te dwie fazy postępowania
związanego z przekształcaniem praw do lokali mieszkalnych w zasobach TBS i spółdzielni
mieszkaniowych.

7. Należy rozważyć dostosowanie i ujednolicenie stosowanej w projekcie nowelizacji
terminologii z nazewnictwem występującym w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności
lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn.zm.).

8. Rozważenia wymaga uchylenie przepisu art. 17 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o
poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne,
ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego i niektórych innych ustaw. Wprawdzie przepis ten
odnosi się literalnie tylko do wniosków złożonych w BGK do dnia 30 września 2009 r., ale
jednocześnie ustanawia generalną normę materialną – zakazu, pod rygorem nieważności,
wyodrębniania własności i ustanawiania spółdzielczego własnościowego prawa w stosunku
do oznaczonej kategorii lokali mieszkalnych, tej samej, do której odnosi się projektowana
obecnie ustawa.

W odniesieniu do uzasadnienia projektu ustawy należy rozważyć następujące uwagi:

1. Informacja, że „spółdzielcy spłacając zobowiązania przypadające na lokale powiększają
jednocześnie wkład mieszkaniowy”, budzi wątpliwość, ponieważ z orzecznictwa
sądowego wynika, że ciężar obsługi kredytu z KFM przerzucany przez spółdzielnie na jej
członków w ramach opłat eksploatacyjnych stanowi opłatę z tytułu użytkowania lokalu
objętego spółdzielczym prawem do lokalu, a nie element ceny nabycia tego prawa.